Following the same course despite the crisis: Portugal's contribution to the EU's external dimension on migration

• Patricia Lisa ^[1]
  1. [1] Real Instituto Elcano

     Real Instituto Elcano

     Madrid, España

     
• Localización: Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: Revista del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, ISSN 2254-3295, Nº. 130, 2017 (Ejemplar dedicado a: Migraciones Internacionales), págs. 119-145
• Idioma: inglés
• Títulos paralelos:
  • Following the same course despite the crises: Portugal’s contributionto the EU’s external dimension on migration
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• Resumen
  • español

    La dimensión externa de la migración se encuentra entre los temas prioritarios de la agenda de la UE y aviva las diferencias cada vez mayores entre los estados miembro en cuanto a la vía futura del denominado nexo entre migración y desarrollo. En el con-texto real de incertidumbre sobre el proceso de integración futuro de la UE, más que nunca resulta crucial comprender y trazar el mapa de las posiciones de los estados miembro para elaborar soluciones políticas coherentes.

    El objetivo de este artículo es ofrecer algunas directrices sobre la posible contribución de Portugal en la elaboración de la respuesta de la UE ante la dimensión externa de su política de migración en el contexto actual. Si analizamos la perspectiva global del perfil migratorio de Portugal y las políticas internas y externas en los últimos 30 años, podremos comprender los motivos de la elección de las políticas del país a nivel de la UE.

    Para comprender este enfoque, en primer lugar examinamos la evolución de las políticas migratorias en la UE, desde su primera fase de institucionalización con el Tratado de Maastricht y los planes de acción políticos de Ámsterdam hasta la nueva estrategia política del Marco de Asociación sobre la Migración y las opciones ofrecidas por el marco de coordinación institucional que proporciona el Tratado de Lisboa.

    Las sucesivas enmiendas al Tratado y los posteriores instrumentos de apoyo conceptual y operativo tuvieron un enorme impacto sobre la evolución de la política de migración externa de la UE. El primer hito del período Tampere se caracterizó por su enfoque en las causas «raíz», según las cuales el nexo entre migración y desarrollo se percibía como una relación causa-efecto inversamente proporcional. Lo cual significaba que era necesario más desarrollo (una cooperación económica más estrecha, expansión comercial, ayuda al desarrollo y prevención de conflictos) para reducir las causas subyacentes de los flujos migratorios. El período del Programa de Ámsterdam y La Haya se benefició de la denominada y muy positiva «revolución copernicana» del milenio sobre migración. Se comenzó a percibir como un factor de atracción económica y social que tuvo influencia sobre el nuevo reto estratégico de la UE en cuanto a la dimensión externa de la migración, el Enfoque Global de la Migración y las Asociaciones de Movilidad. Finalmente, la estrategia real de cooperación sobre la migración en la UE con terceros países estratégicos en base al Marco de Asociación sobre la Migración, que está fundamentado en un enfoque exclusivo bilateral sobre las políticas de retorno, relega al olvido a las iniciativas regionales de conjunto, como Valletta, y mina las oportunidades ofrecidas por el Tratado de Lisboa sobre la postura mejorada de coordinación e integración de la UE.

    A pesar del período de 20 años de migración común, asilo y políticas de gestión de fronte-ras, la falta persistente de disposición de los estados miembro para abandonar las prerrogativas soberanas en unos temas tan sensibles es un hecho bien sabido por todo el mundo. Incluso dentro del poder limitado de la UE para actuar, el enlace entre la dimensión interna y externa de tales políticas complejas y con múltiples facetas ha padecido una falta de interés por parte de los Estados Miembro en cuanto a su implicación en acciones coordinadas significativas en sus relaciones con terceros países a través de los canales de la UE.

    Además, el sentido de urgencia que conduce a resultados orientados a políticas a corto plazo (las cuales siempre han caracterizado a las opciones políticas de la UE) explica el tan frecuentemente criticado desequilibrio entre la gestión del flujo de migraciones y las políticas de migración en su enfoque sobre terceros países. Favorecer los acuerdos de cooperación bilateral, hechos a medida (asociación de movilidad y paquetes de movilidad) en detrimento de las políticas globales a largo plazo en línea con la Cumbre UE-África de Lisboa o la de Valletta ha representado el sello característico que se ha repetido en el último par de años. Los enlaces entre migración y desarrollo aparecen en este contexto, debido a que las iniciativas sobre la migración legal y la movilidad incluyen mayoritariamente objetivos de cooperación. Su objeto fue implementar modelos de desarrollo para beneficiar a los países de origen o tránsito de la migración. Si las presiones por lograr resultados rápidos y tangibles en cuanto a la gestión de las fronteras se combinan con objetivos de ayuda al desarrollo a largo plazo, los denominados incentivos (medidas compensatorias) se sitúan en el punto central del debate y pueden debilitar a estos últimos.

    El debate sobre el nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo, que se aprobará en junio por parte del Consejo Europeo y el informe sobre los resultados del Marco de Asociación de Movilidad, previsto por el mismo Consejo, representará realmente un momento de desafío para asegurar la coherencia entre ambos mundos.

    El cumplimiento de este reto inminente, como siempre, debería tratar de combinar, equilibrar y articular acciones significativas entre la UE, los Estados Miembro y los intereses de terceros países. Como siempre, el compromiso político y operativo de los Estados Miembro es una parte central dentro del triángulo.

    La experiencia bilateral de Portugal con África, el amplio consenso político tradicional tanto en las políticas de migración internas y externas en favor de políticas positivas, personalistas, abiertas e integradoras han sido desarrolladas de forma sistemática a nivel nacional y han servido para reflejar la posición del país a nivel de la UE.

    Este enfoque político no varió con los importantes retos que provocó la crisis en el período 2008-2015. Las prioridades políticas del país siguen siendo las mismas al tiempo que incorporan nuevas dimensiones para atraer a sus propios ciudadanos y a los nuevos inmigrantes. En ambos casos se mantuvo el enfoque sobre las políticas de integración, pero también se incluyó un nuevo punto de vista. El principio de solidaridad se renovó y resultó reforzado en las prioridades políticas de Portugal. El compromiso del país para acatar la decisión de la UE para realojar a los refugiados de Italia y Grecia se asumió al más alto nivel político.

    A pesar de no encontrarse en primera línea en las rutas de inmigración, el equilibrado y constante enfoque entre la gestión de flujos, el control de fronteras y las políticas de integración pueden considerarse de gran valor para gestionar la presión migratoria en el contexto actual de la UE, como lo fueron en 2007 durante la fase optimista del milenio.

    El compromiso político de Portugal en el proyecto de la UE podría verse potenciado aún más si el país pudiera reducir el espacio que separa su voluntad política favorable de sus limitaciones operativas internas. El enfoque sobre la cooperación agrupada en áreas donde el país cuenta con un valor añadido probado, como las políticas de integración o la gestión tecnológica de las fronteras, puede representar una buena oferta para la cooperación con la UE dentro del Marco de Asociación sobre la Migración. De igual forma, su reconocida capacidad diplomática sobre la construcción de consenso puede suponer también una importante baza para gestionar la demanda del Servicio Europeo de Acción Exterior (según sus siglas en inglés EEAS) para una acción conjunta, así como para la progresiva ampliación de países candidatos, según la reciente decisión de la Comisión para ampliarlo a Costa de Mar-fil, Ghana y Guinea.

    Los elementos teóricos y el contexto histórico de la dimensión externa de la UE sobre la migración y su reflejo en las políticas de Portugal se recogen en las referencias bibliográficas del artículo. El material que trata sobre las prioridades políticas de la UE y Portugal se complementa también con documentos institucionales oficiales de la UE, Portugal y otros organismos internacionales relevantes, como las Naciones Unidas y el Consejo de Europa (como fuentes primarias) que aparecen en las notas al pie. Los documentos oficiales sirven para comprender adecuadamente la evolución y las tendencias cambiantes de los procesos de migración en ambos contextos. Las entrevistas sirven para contextualizar la documentación oficial y añadir el trasfondo político esencial que aporta un punto de vista revelador y crítico con objeto de sacar conclusiones. Las entrevistas a los legisladores, diplomáticos y oficiales de alto rango tanto de Portugal como de las instituciones europeas se realizaron entre marzo y abril de 2017.

  • English

    The external dimension of migration is at the top of the EU agenda and fuels growing differences between Member states on the future path of the so-called migration development nexus. In the actual context of uncertainty of the EU’s future integration process, it is crucial than ever to understand and map Member States positions in order to build consistent political solutions.

    The object of this article is to offer some guidelines on the Portuguese possible contribution to build the EU’s response to the external dimension of its migration policy in the current context. An overview of Portugal’s migratory profile and policies at the internal and external levels over the past 30 years help to explain the country’s policy choices at the EU level.

    To understand this approach, we first examine the evolution of migration policies at the EU level, from their first institutionalisation with the Maastricht Treaty and the Amsterdam policy action plans to the new policy strategy of the Migration Framework Partnerships and the possibilities offered by the institutional coordinating framework provided by the Treaty of Lisbon.

    The successive Treaty amendments and the subsequent supporting conceptual and operational instruments greatly affected the evolution of the EU’s external migration policy. The first milestone from the Tampere period was characterised by the «root causes» approach, whereby the Migration and Development nexus was perceived as an inversely proportional cause-effect. That meant more development (closer economic cooperation, trade expansion, development assistance and conflict prevention) to reduce the underlying causes of migration flows. The Amsterdam and The Hague Programme period benefited from the optimistically positive Millennium «Copernican revolution» on migration. It started to be perceived as an economic and social pull factor which also influenced the EU’s new strategic milestone of the external dimension of migration, the Global Approach to Migration and the Mobility Partnerships. Finally, the actual EU’s migration strategy of cooperation with strategic third countries on the bases of the Migration Framework Partnerships which are based on an exclusive bilateral focus on return policies, consign comprehensive regional initiatives, such as Valletta, to oblivion and undermines the opportunities provided by the Treaty of Lisbon on the EU’s enhanced coordination and integration stance.

    Despite almost 20 years of common migration, asylum and border management policies, the Member States’ persistent unwillingness to give up sovereign prerogatives in such highly sensitive issues is common knowledge. Even within the EU’s limited power to act, the link between the internal and external dimension of such complex and multilayered policies has suffered from Member States’ lack of interest in engaging in meaningful coordinated action in their relations with third countries, through EU channels.

    Additionally, the sense of urgency driving to short term policy-oriented results –that always characterised the EU’s policy options– explain the often criticised imbalance between migration flow management and legal migration policies in the approach to third countries. Favouring bilateral, tailor-made cooperation agreements (mobility partnerships and mobility packages) in detriment of long-term comprehensive policies in line with Lisbon’s EU-Africa Summit or the Valletta are the trademark that has been repeated over the past couple of years.

    Migration and development links appear in this context, as the initiatives on legal migration and mobility mostly include cooperation goals. Their object was to implement development models to benefit migratory countries of origin or transit. If pressures to achieve quick tangible results on border management combine with long-term development aid goals, the so-called incentives (compensatory measures) assume a central place in the debate and can undermine the latter.

    The debate on the New European Consensus on Development, to be approved by the EU Council in June, and the report on the outcomes of the Mobility Partnership Framework foreseen for the same Council will certainly be a challenging moment to assure coherence between the two worlds.

    The fulfilment of this imminent challenge, as always, should seek to combine, balance and articulate meaningful actions between the EU, Member States and third country interests. As always, the political and operational engagement from Member States is a central part of the triangle.

    The Portuguese bilateral experience with Africa, the traditional wide political consensus both in internal and external migration policies in favour of positive, personalist, open and integrating policies have been consistently developed at the national level and mirrored the country’s position at the EU level.

    This policy approach did not change with the significant challenges brought about by the crisis in 2008-15. The country’s policy priorities remain the same while incorporating new dimensions to attract its own nationals and new immigrants. The focus on integration policies in both cases was preserved, but a new focus was also included. The solidarity principle was renewed and became reinforced in Portugal’s political priorities. The country’s commitment to complying with the EU’s decision to relocate refugees from Italy and Greece was assumed at the highest political level.

    Although not in the frontline of migration routes, the consistent balancing approach between flow management, border control and integration policies can be valuable assets to deal with migratory pressures in the current EU context, as they were in 2007 during the optimistic millennium phase.

    Portugal’s political commitment to the EU project can be boosted even further if the country manages to reduce the gap between its favourable political will and its internal operational constraints. The focus on clustered cooperation in areas where the country has a proved added value, such as integration policies or technological border management can be a good offer to EU cooperation within the Migration Framework Partnerships. Likewise, its renowned diplomatic capacities on consensus building can also be an important asset to cope with the EEAS’s call for collective action as well as for the progressive enlargement of eligible countries, following the Commission’s recent decision to extend it to Côte d’Ivoire, Ghana and Guinea.

    The theoretical elements and historical context of the EU’s external dimension of migration and its reflection on Portuguese policies are informed by the existing literature listed in the bibliographical references. The material covering the EU’s and Portugal’s political priorities is also complemented with official institutional documents from the EU, Portugal and other relevant international organisations such the UN and the Council of Europe (as primary sources) referred in the footnotes. The official documents serve to incorporate an adequate understanding of the evolution and changing trends of the migration processes in both contexts. The Interviews help to contextualise the official documentation and to add the essential political background that helped to build an insightful and critical view to draw conclusions. The interviews to policy makers, diplomats and high-ranking officials from both Portugal and EU institutions were conducted from March to April of 2017.