Resumen de Bogotá, D.C. Primera experiencia de recuperación de la plusvalía urbana para la colectividad, en el marco de la Ley de desarrollo territorial.
En América Latina, Colombia tiene reconocimiento en los medios académicos y de la administración pública relacionada con la financiación del desarrollo urbano, como un país que posee una experiencia importante en el empleo de la contribución de valorización23.Mediante este instrumento se recuperan parte de los incrementos en el precio del suelo derivados de la ejecución de obras públicas por parte del Estado. Es decir, actúa parcialmente como un instrumento de recuperación de plusvalías, aunque tiene un límite de cobro, establecido por el costo de la obra, que impide que la recuperación tenga como referente el mayor valor adquirido por el suelo4. El presente artículo informa acerca de la experiencia de la ciudad de Bogotá, entre los años 2000 a 2004, en la aplicación de un instrumento diferenciado, pero complementario de la contribución de valorización, denominado participación en la plusvalía. El objetivo explícito de este instrumento es recuperar entre el 30% y el 50% de la plusvalía generada por acciones del Estado, ya no solo circunscritas a la ejecución de obras públicas, sino debidas a acciones urbanísticas de las entidades públicas. Las acciones urbanísticas a partir de las cuales la Ley de Desarrollo Territorial5 (388 de 1997) autoriza la recuperación de la plusvalía mediante este instrumento son las siguientes: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; ii) la autorización de un cambio de uso, a uno más rentable, y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Todas las anteriores decisiones constituyen acciones administrativas de las entidades públicas, en las que aun cuando no está comprometida la inversión de recursos económicos por parte de ellas, en ejercicio de sus funciones en materia de urbanismo, generan un incremento en los precios del suelo, el cual no obedece a un esfuerzo del propietario del mismo.
La participación en la plusvalía fue consignada en el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia de 1991 como un Derecho Colectivo y del Ambiente. En 1997, la Ley de Desarrollo Territorial (LDT), en uno de sus catorce capítulos9, definió e hizo precisiones conceptuales y operativas sobre la aplicación del instrumento. Sin embargo, sólo hasta finales del año 2003, Bogotá adoptó de manera específica este tributo mediante el Acuerdo “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías en Bogotá, Distrito Capital” (Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003) y, por mandato de este Acuerdo, inició su aplicación al año siguiente. El artículo informa sobre dos períodos de tiempo, el primero entre 2000 y 2002 y el segundo entre mediados de 2003 y el primer semestre de 2004, en los que la Administración Distrital inició y dio continuidad a la discusión sobre la adopción de la participación en la plusvalía. Como resultado de este proceso, durante los meses de enero a abril de 2004 y después de un desarrollo técnico, conceptual y jurídico que puede calificarse como pionero, desarrollado por la Administración de la ciudad, fue posible por primera vez en el país, calcular, liquidar, aplicar la tarifa y notificar la obligación de pagar la plusvalía, a los propietarios de aproximadamente 5.575 inmuebles en los que se había configurado el efecto plusvalía, como efecto de la aplicación de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad. A partir de esta primera experiencia, la administración pública de Bogotá ha ido involucrando –no sin dificultades– el proceso de aplicación de la participación en la plusvalía como parte de sus actividades rutinarias y hasta el mes de marzo de 2008, el recaudo es del orden de aproximadamente $ 33.937 millones de pesos equivalentes a US$ 19.216.00010. De esta experiencia interesa resaltar la manera como se superaron los diversos y aparentes obstáculos que los opositores a la aplicación de la participación en la plusvalía argumentaban como dificultades, en algunos casos insalvables o cuya única resolución –a su juicio– residía en la modificación de la Ley, es decir, en su paso nuevamente por el Congreso de la República. La alternativa de modificar la Ley hubiera sido un proceso muy complejo y entrañaba un peligroso riesgo de que fueran derogados o modificados los componentes esenciales de la Ley, la cual debe considerarse como una Ley del Suelo progresista, que define el ordenamiento del territorio como una función pública y que establece como principios del ordenamiento territorial en Colombia, la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano. El artículo describe la forma como, a partir de varias circunstancias favorables, fue posible superar los argumentos que eran contrarios a la posibilidad de dar aplicación a este tributo y desarrollar todos los procedimientos técnicos requeridos para calcular, liquidar, aplicar la tarifa y notificar la obligación de pagar la plusvalía a los propietarios de aproximadamente 5.575 inmuebles, en un tiempo récord de tres meses. En la primera sección del artículo se presenta información general sobre la Ley de Desarrollo Territorial, en particular sobre el capítulo IX, Participación en plusvalía, que desarrolla los aspectos operativos, desde el cálculo hasta el cobro, destino de los recursos, formas de pago y otros procedimientos.
La segunda sección describe, específicamente para Bogotá, aspectos más directamente relacionados con la aplicación de la plusvalía: i) el contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial, herramienta de planeación en la que se originan los hechos generadores de plusvalía; ii) las discusiones que se desarrollaron dentro de la Administración Distrital en relación con la elaboración del Proyecto de Acuerdo de Adopción de la Plusvalía y las dificultades que se consideraba no hacían viable la aplicación del instrumento; iii) la presentación al Concejo de la ciudad de dos proyectos de acuerdo de reforma tributaria, dentro de los cuales se incluía la participación en la plusvalía, y iv) la reglamentación o desarrollo con mayor nivel de detalle de las normas generales del POT, en las que se precisaron e hicieron cuantificables los hechos generadores de la plusvalía. La tercera sección presenta el contenido del Acuerdo 118 de 2003, por medio del cual se adopta en Bogotá la participación en la plusvalía. En la cuarta secciónsedescribe el procedimiento que adelantaron las tres entidades distritales que por sus funciones están directamente involucradas con el tema de la plusvalía11, para poner en marcha el tributo entre enero y abril de 2004. En la última sección, se plantean algunas conclusiones de este proceso, que tienen como objetivo, subrayar y resaltar la importancia que tuvo, en el caso de Bogotá, la confluencia de la decisión política del Alcalde de la ciudad, la sólida argumentación teórica y jurídica, con la decisión y diligencia para superar dificultades técnicas.
