Resumen de Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de junio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la disposición adicional novena -coordinación de los planes hidrológicos relacionados con el trasvase por el acueducto Tajo-Segura-, así como el apéndice a la normativa número 5 -caudales ecológicos- del anexo V del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro .
Básicamente, el motivo principal de impugnación se centra en la implantación progresiva automática de los caudales ecológicos prevista en el plan del Tajo al entender que, para respetar la obligación legal de implantación de los caudales ecológicos, bastaba la determinación fijada en el primer escalón o tramo -que se aplica desde la entrada en vigor del plan hasta el 31 de diciembre de 2025- y su mantenimiento durante todo el periodo de vigencia del plan, de forma que sólo hubiera de pasarse a los sucesivos escalones, segundo -aplicable entre el 1 de enero de 2026 y el 31 de diciembre de 2026- o tercero -desde el 1 de enero de 2027-, si así lo exigía el buen estado de las aguas a la vista de la evaluación derivada del correspondiente programa de seguimiento y medidas adoptadas.
En definitiva, la impugnación se refiere al escalonamiento de los caudales para los años 2026/2027 y la nulidad de su aplicación de manera automática por falta de justificación y rigor técnico en el cálculo. En opinión de la recurrente, lo que se ajusta a derecho es que se parta de una fijación de idéntico caudal ecológico para todo el período. Y, por tanto, deben anularse los escalones previstos para los años 2026 y 2027.
Son parte demandada: la Administración General del Estado; la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía; y la Plataforma de Toledo en defensa del Tajo.
Con carácter previo, el Tribunal se pronuncia sobre las causas de inadmisión. Al efecto, la Abogacía del Estado plantea la falta de legitimación activa la Generalitat Valenciana al entender que no justifica que tenga interés propio -art. 19.1.a) LJCA-, ni tampoco efectúa razonamiento alguno sobre afectación a su competencia autonómica -art. 19.1.d) LJCA-.
Si bien, dice la Sala, las CCAA no gozan de una suerte de acción pública en defensa de la legalidad para la impugnación de disposiciones generales, lo cierto es que en este caso considera que concurren en la actora diversas circunstancias de las que cabe colegir un interés legítimo. De hecho, ha intervenido en la tramitación de la disposición general impugnada al estar contemplada su intervención a través del Consejo Nacional del Agua del que forma parte; ha presentado alegaciones ante el Consejo de Estado en relación con la norma impugnada; y además en su condición de cuenca cesionaria afectada, su intervención también está prevista en la DA9ª objeto de impugnación.
Por tanto, el Tribunal considera que la Comunidad Autónoma ostenta legitimación activa para plantear este recurso.
Descarta asimismo un vicio formal alegado por la actora referido al informe preceptivo que debe emitir el Consejo Nacional del Agua, al que se le atribuyen irregularidades determinantes, a juicio de la recurrente, de la privación de la finalidad participativa que está destinado a cumplir. Si bien es cierto que, a lo largo del debate llevado a cabo en la sesión plenaria del Consejo Nacional del Agua, se produjo un cambio en la redacción de la disposición adicional novena; esto no se ha traducido, en opinión del Tribunal, en que dicho informe, preceptivo, pero no vinculante, no haya sido emitido válidamente, por lo que se ha dado cumplimiento a la función de participación y consulta que el ordenamiento le encomienda.
En relación con la cuestión de fondo, el Tribunal parte del concepto de caudales ecológicos y de su régimen jurídico establecido en la legislación y la jurisprudencia, e insiste en que constituyen una restricción impuesta a los sistemas de explotación y no se consideran un uso. Y esta exposición se relaciona con el contenido de la Directiva Marco del Agua para poner de relieve que los caudales ecológicos deben contemplarse obligatoriamente en los planes hidrológicos y estar vinculados a los objetivos de la Directiva.
Respecto a la cuestión controvertida, se parte de que en el Plan Hidrológico del Tajo los caudales ecológicos se han implantado de manera progresiva y no directamente tras su entrada en vigor. Es decir, se trata de un sistema particular que elude la implantación de estos caudales desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en los demás casos, y que permite alcanzar progresivamente el caudal ecológico sólo al final de su vigencia.
El Tribunal sostiene que esta medida cumple con la obligación de establecer un régimen de caudales ecológicos completo, con carácter vinculante, para el horizonte temporal del plan (2022-2027), alcanzándose progresivamente el caudal ecológico al final de la vigencia de dicho plan.
En tal sentido, decae la tesis de la recurrente por cuanto “no se establecen, como entiende la recurrente, unos “caudales ecológicos” escalonados de forma progresiva y automática, sino un único caudal ecológico, el fijado en el último tramo de vigencia del plan, en cuya determinación, de conformidad con la Instrucción de Planificación Hidrológica IPH, han debido tenerse en cuenta el estado de las aguas y las circunstancias ambientales, que, en lugar de aplicarse a la entrada en vigor del plan, se defiere su implantación al final de su vigencia, permitiéndose entre tanto alcanzar unas cifras de caudal inferiores a las del caudal ecológico en atención a las particulares circunstancias concurrentes”.
A continuación, la actora considera infringidos los arts. 3.4.5 y 3.4.6 de la IPH, así como el art. 18.3 RPH, que prevén un proceso de concertación previo a la determinación de los caudales ecológicos, al considerar que la presión del aprovechamiento del Trasvase Tajo-Segura no ha sido tenida en cuenta en el plan hidrológico del Tajo, habiendo sido excluidos del mismo los usuarios del trasvase, de forma que las cuencas receptoras no se han contemplado en dicho proceso de concertación. Destaca también la falta de coordinación que ello supone y que ha sido puesta de relieve por el Consejo de Estado.
El Tribunal pone de relieve que tal proceso de concertación se desarrolla en el ámbito de plan hidrológico en el que se determinan los caudales, si bien las aguas trasvasadas no se contemplan como usos de la cuenca del Tajo ni forman parte de las asignaciones y reservas del plan hidrológico del Tajo. Esto no significa que no resulte imprescindible la coordinación entre los planes hidrológicos con el trasvase Tajo-Segura, extremo sobre el que llamó la atención el Consejo de Estado, cuyas recomendaciones fueron tenidas en cuenta en el texto de la norma finalmente aprobada.
En definitiva, la norma impugnada ha tomado en consideración la incidencia de las previsiones de un elemento de la planificación hidrológica, como es el trasvase, en la cuenca receptora, mediante la necesaria coordinación y siguiendo las pautas del informe del Consejo de Estado. Decaen también en este punto los motivos de recurso alegados por la recurrente.
Por último, también son desestimadas las alegaciones referidas a la falta de motivación técnica, arbitrariedad y desproporción en los caudales ecológicos fijados, cuestionando aspectos como la representatividad de los puntos de referencia tomados, la aplicación del denominado principio de continuidad, la concreta determinación de caudales en algunos tramos (confluencia del Tajo y el Jarama en Aranjuez) o los coeficientes y factores de adaptación de los caudales al ciclo biológico estacional.
En este caso, el Tribunal entiende que no se ha aportado prueba técnica alguna sobre la determinación de los caudales ecológicos que soporte las apreciaciones puramente subjetivas efectuadas en la demanda.
