Resumen de Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 13 de mayo de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Una entidad mercantil interpone recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de la Presidenta de la Confederación Hidrográfica del Duero, de 17 de mayo de 2023, por la que se le denegó la concesión de aprovechamiento de aguas, por incompatibilidad con el Plan Hidrológico, así como se impugna, de forma indirecta, el artículo 35 del Anexo IV del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño, Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Esta impugnación deviene de la solicitud de autorización de aprovechamiento de aguas para el abastecimiento del proyecto de explotación ganadera que se pretende ubicar en la parcela 159 del polígono 107 de Aranda de Duero, de julio de 2020, así como de las actuaciones posteriores, hasta culminar con la solicitud presentada modificando la primera, de 27 de mayo de 2022, poniendo de relieve igualmente el informe favorable a dicha concesión de 7 de octubre de 2022.
En opinión de la parte actora, la falta de diligencia por parte de la Administración, que dejó transcurrir con creces el plazo legalmente establecido para resolver su solicitud de autorización, le supuso un perjuicio, máxime teniendo en cuenta que durante este tiempo entró en vigor el RD 35/2023, que desembocó en un nuevo informe, esta vez negativo, a la concesión de aprovechamiento de aguas, sin que le fuera notificado.
Dicho informe se fundamentó en el incumplimiento del artículo 35.2 del anexo IV del Real Decreto 35/2023, según el cual no se otorgarán nuevos derechos concesionales para uso de regadío ganadero en explotaciones intensivas cuando se ubiquen en zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de fuentes agrarias incluidas en el registro de zonas protegidas de la demarcación.
La explotación ganadera para la que se solicitó el aprovechamiento de aguas tenía prevista su ubicación en una zona en la que, posteriormente a la presentación de la solicitud, ha sido calificada como vulnerable.
A continuación, la demandante alega vulneración del principio de seguridad jurídica, al considerar que ha existido un ocultamiento por parte de la Administración del inicio de un procedimiento de modificación del planeamiento hidrológico que le iba a impedir la concesión del aprovechamiento; lo que también supone una vulneración del principio de confianza legítima.
Con respecto al recurso indirecto contra el artículo 35 del anexo IV del Real Decreto 35/2023, se invoca la falta de notificación a la recurrente del procedimiento de modificación del planeamiento hidrológico, vulnerando sus derechos como interesada, condición que le viene atribuida al amparo del artículo 4.1 b) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común.
Asimismo, se alega el incumplimiento del principio de proporcionalidad que debe regir la actividad normativa de las Administraciones Públicas. Al efecto, entiende que la prohibición establecida en el art. 35.2 es incongruente con el contenido de la declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico del Duero, que aboga por el establecimiento de medidas de control menos restrictivas que la prohibición.
En su opinión, ya existe una regulación suficiente dirigida a prevenir la contaminación por nitratos de origen agrario, con especial referencia a los que pudieran proceder de explotaciones porcinas intensivas, siendo innecesaria la aplicación de una prohibición generalizada. Se suma que el RD 35/2023 no aporta una justificación técnica suficiente que ampare la prohibición de concesiones de nuevos aprovechamientos en esas condiciones, por lo que resulta contrario a las previsiones del Real Decreto 47/2022 , que constituye la normativa reguladora relativa a la prevención de la calidad de aguas contra la contaminación difusa procedente de nitratos de origen agrario, normativa que se considera debe primar por su carácter especial, frente a la otra normativa que carece de dicho carácter.
En definitiva, la demandante entiende que el art. 35.2 incurre en una causa de anulabilidad clara.
Puestos de relieve los hechos de los que traen causa las resoluciones impugnadas, la Sala considera que no es competente para resolver sobre la nulidad del art. 35 del Anexo IV del RD 35/2023, de conformidad con lo dispuesto en el art. 26 de la LJCA y en la Jurisprudencia dictada en su aplicación. Ello no impide, apunta la Sala, el examen de su posible disconformidad a derecho, al haber sido impugnado indirectamente.
Sobre las irregularidades en la tramitación del expediente administrativo referidas a la seguridad jurídica en relación con la Resolución de 17 de mayo de 2023, la Sala no acoge los argumentos esgrimidos por la parte actora. En primer lugar, pone de relieve que a lo largo de la tramitación del procedimiento administrativo ha habido diversas actuaciones e incluso cambios importantes introducidos por la propia demandante en orden a la petición de aumento de los caudales máximos y volúmenes máximos anuales. Añade que tras la aprobación del Decreto 5/2020 , la zona de Aranda de Duero ya se consideraba vulnerable a la contaminación por nitratos, es decir, con anterioridad a la petición de la demandante de fecha 12 de noviembre de 2020. Asimismo, existió una suspensión provisional del procedimiento por inexistencia de declaración de impacto ambiental, lo que no resulta imputable a la Administración demandada. Por otra parte, se llevó a cabo una modificación del proyecto y, por ende, de la solicitud de la demandante; y el trámite de audiencia concluyó en enero de 2023.
En definitiva, la Sala entiende que no se ha vulnerado el plazo máximo de duración del procedimiento, ni se han conculcado los principios de seguridad jurídica ni de confianza legítima.
Es más, apunta la Sala que el posible retraso de la Administración en resolver no puede implicar que la concesión deba decidirse según el estado de cosas existente en el momento de la petición, sino que las concesiones deben otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento en que se resuelve y según las previsiones de los planes hidrológicos. En este caso, “la normativa existente a la fecha de resolución impedía la concesión del aprovechamiento de aguas solicitado, y dicha normativa no existía a la fecha de la emisión del informe favorable, modificación normativa que, por obligar a la Administración, impide apreciar la vulneración del referido principio”.
En relación con el ocultamiento de la modificación del Planeamiento Hidrológico, así como que se había omitido la notificación a la recurrente del citado procedimiento de modificación, también son rechazados por la Sala. Se incide en que el derecho de audiencia se satisface con la publicación de los documentos relacionados con el Plan Hidrológico en la página web oficial de la confederación, sin resultar necesaria una notificación personalizada del trámite de información pública.
Sobre la impugnación indirecta del artículo 35.2 del Anexo IV Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica Del Duero del Real Decreto 35/2023.
Tal y como se ha señalado, la parte demandante insiste en que la prohibición de otorgar nuevos derechos concesionales en las condiciones expuestas anteriormente, resultaría desproporcionada y carente de justificación, tal y como se deduce del informe pericial confeccionado a su instancia.
Sin embargo, a juicio de la Sala, en este caso no se trata de examinar si la explotación cumpliría con la normativa sectorial que regula las actividades sometidas a comunicación o autorización ambiental y si el tratamiento de los purines generados por dicha explotación porcina se realiza o no conforme a dicha normativa. Lo determinante, según la Sala, es que estamos ante una concesión de aguas, y que el 28 de julio de 2020 entró en vigor el Decreto 5/2020 que incluyó la zona de Aranda de Duero como zona vulnerable a la contaminación por nitratos procedentes de fuentes agrarias y a esa fecha no se había ni siquiera presentado la documentación completa respecto de la primera solicitud de la demandante. Se suma que el citado Decreto alude a la necesidad de revisar las zonas declaradas como vulnerables por cuanto nuevas realidades científicas y análisis de la contaminación así lo determinan.
Corrobora lo anterior el informe pericial confeccionado por el Jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Duero, en el que se justifica la situación de riesgo y de impacto comprobado de contaminación y la presión que representa la actividad ganadera junto con otras para las masas de agua subterránea y superficial. Se suman los resultados de los puntos de control existentes en Aranda de Duero para determinar el grado de contaminación.
Asimismo, la Sala entiende que las medidas adoptadas en el Plan Hidrológico del Duero resultan proporcionadas y responden a un estudio de la situación y el estado de las masas de agua y de los objetivos medioambientales que se pretenden alcanzar. Añade que el Organismo de Cuenca es competente para establecer mayores restricciones en las zonas vulnerables para actividades susceptibles de generar mayor contaminación; con independencia de las competencias de carácter sectorial que correspondan a otra administración.
Por otUna entidad mercantil interpone recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de la Presidenta de la Confederación Hidrográfica del Duero, de 17 de mayo de 2023, por la que se le denegó la concesión de aprovechamiento de aguas, por incompatibilidad con el Plan Hidrológico, así como se impugna, de forma indirecta, el artículo 35 del Anexo IV del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño, Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Esta impugnación deviene de la solicitud de autorización de aprovechamiento de aguas para el abastecimiento del proyecto de explotación ganadera que se pretende ubicar en la parcela 159 del polígono 107 de Aranda de Duero, de julio de 2020, así como de las actuaciones posteriores, hasta culminar con la solicitud presentada modificando la primera, de 27 de mayo de 2022, poniendo de relieve igualmente el informe favorable a dicha concesión de 7 de octubre de 2022.
En opinión de la parte actora, la falta de diligencia por parte de la Administración, que dejó transcurrir con creces el plazo legalmente establecido para resolver su solicitud de autorización, le supuso un perjuicio, máxime teniendo en cuenta que durante este tiempo entró en vigor el RD 35/2023, que desembocó en un nuevo informe, esta vez negativo, a la concesión de aprovechamiento de aguas, sin que le fuera notificado.
Dicho informe se fundamentó en el incumplimiento del artículo 35.2 del anexo IV del Real Decreto 35/2023, según el cual no se otorgarán nuevos derechos concesionales para uso de regadío ganadero en explotaciones intensivas cuando se ubiquen en zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de fuentes agrarias incluidas en el registro de zonas protegidas de la demarcación.
La explotación ganadera para la que se solicitó el aprovechamiento de aguas tenía prevista su ubicación en una zona en la que, posteriormente a la presentación de la solicitud, ha sido calificada como vulnerable.
A continuación, la demandante alega vulneración del principio de seguridad jurídica, al considerar que ha existido un ocultamiento por parte de la Administración del inicio de un procedimiento de modificación del planeamiento hidrológico que le iba a impedir la concesión del aprovechamiento; lo que también supone una vulneración del principio de confianza legítima.
Con respecto al recurso indirecto contra el artículo 35 del anexo IV del Real Decreto 35/2023, se invoca la falta de notificación a la recurrente del procedimiento de modificación del planeamiento hidrológico, vulnerando sus derechos como interesada, condición que le viene atribuida al amparo del artículo 4.1 b) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común.
Asimismo, se alega el incumplimiento del principio de proporcionalidad que debe regir la actividad normativa de las Administraciones Públicas. Al efecto, entiende que la prohibición establecida en el art. 35.2 es incongruente con el contenido de la declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico del Duero, que aboga por el establecimiento de medidas de control menos restrictivas que la prohibición.
En su opinión, ya existe una regulación suficiente dirigida a prevenir la contaminación por nitratos de origen agrario, con especial referencia a los que pudieran proceder de explotaciones porcinas intensivas, siendo innecesaria la aplicación de una prohibición generalizada. Se suma que el RD 35/2023 no aporta una justificación técnica suficiente que ampare la prohibición de concesiones de nuevos aprovechamientos en esas condiciones, por lo que resulta contrario a las previsiones del Real Decreto 47/2022 , que constituye la normativa reguladora relativa a la prevención de la calidad de aguas contra la contaminación difusa procedente de nitratos de origen agrario, normativa que se considera debe primar por su carácter especial, frente a la otra normativa que carece de dicho carácter.
En definitiva, la demandante entiende que el art. 35.2 incurre en una causa de anulabilidad clara.
Puestos de relieve los hechos de los que traen causa las resoluciones impugnadas, la Sala considera que no es competente para resolver sobre la nulidad del art. 35 del Anexo IV del RD 35/2023, de conformidad con lo dispuesto en el art. 26 de la LJCA y en la Jurisprudencia dictada en su aplicación. Ello no impide, apunta la Sala, el examen de su posible disconformidad a derecho, al haber sido impugnado indirectamente.
Sobre las irregularidades en la tramitación del expediente administrativo referidas a la seguridad jurídica en relación con la Resolución de 17 de mayo de 2023, la Sala no acoge los argumentos esgrimidos por la parte actora. En primer lugar, pone de relieve que a lo largo de la tramitación del procedimiento administrativo ha habido diversas actuaciones e incluso cambios importantes introducidos por la propia demandante en orden a la petición de aumento de los caudales máximos y volúmenes máximos anuales. Añade que tras la aprobación del Decreto 5/2020 , la zona de Aranda de Duero ya se consideraba vulnerable a la contaminación por nitratos, es decir, con anterioridad a la petición de la demandante de fecha 12 de noviembre de 2020. Asimismo, existió una suspensión provisional del procedimiento por inexistencia de declaración de impacto ambiental, lo que no resulta imputable a la Administración demandada. Por otra parte, se llevó a cabo una modificación del proyecto y, por ende, de la solicitud de la demandante; y el trámite de audiencia concluyó en enero de 2023.
En definitiva, la Sala entiende que no se ha vulnerado el plazo máximo de duración del procedimiento, ni se han conculcado los principios de seguridad jurídica ni de confianza legítima.
Es más, apunta la Sala que el posible retraso de la Administración en resolver no puede implicar que la concesión deba decidirse según el estado de cosas existente en el momento de la petición, sino que las concesiones deben otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento en que se resuelve y según las previsiones de los planes hidrológicos. En este caso, “la normativa existente a la fecha de resolución impedía la concesión del aprovechamiento de aguas solicitado, y dicha normativa no existía a la fecha de la emisión del informe favorable, modificación normativa que, por obligar a la Administración, impide apreciar la vulneración del referido principio”.
En relación con el ocultamiento de la modificación del Planeamiento Hidrológico, así como que se había omitido la notificación a la recurrente del citado procedimiento de modificación, también son rechazados por la Sala. Se incide en que el derecho de audiencia se satisface con la publicación de los documentos relacionados con el Plan Hidrológico en la página web oficial de la confederación, sin resultar necesaria una notificación personalizada del trámite de información pública.
Sobre la impugnación indirecta del artículo 35.2 del Anexo IV Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica Del Duero del Real Decreto 35/2023.
Tal y como se ha señalado, la parte demandante insiste en que la prohibición de otorgar nuevos derechos concesionales en las condiciones expuestas anteriormente, resultaría desproporcionada y carente de justificación, tal y como se deduce del informe pericial confeccionado a su instancia.
Sin embargo, a juicio de la Sala, en este caso no se trata de examinar si la explotación cumpliría con la normativa sectorial que regula las actividades sometidas a comunicación o autorización ambiental y si el tratamiento de los purines generados por dicha explotación porcina se realiza o no conforme a dicha normativa. Lo determinante, según la Sala, es que estamos ante una concesión de aguas, y que el 28 de julio de 2020 entró en vigor el Decreto 5/2020 que incluyó la zona de Aranda de Duero como zona vulnerable a la contaminación por nitratos procedentes de fuentes agrarias y a esa fecha no se había ni siquiera presentado la documentación completa respecto de la primera solicitud de la demandante. Se suma que el citado Decreto alude a la necesidad de revisar las zonas declaradas como vulnerables por cuanto nuevas realidades científicas y análisis de la contaminación así lo determinan.
Corrobora lo anterior el informe pericial confeccionado por el Jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Duero, en el que se justifica la situación de riesgo y de impacto comprobado de contaminación y la presión que representa la actividad ganadera junto con otras para las masas de agua subterránea y superficial. Se suman los resultados de los puntos de control existentes en Aranda de Duero para determinar el grado de contaminación.
Asimismo, la Sala entiende que las medidas adoptadas en el Plan Hidrológico del Duero resultan proporcionadas y responden a un estudio de la situación y el estado de las masas de agua y de los objetivos medioambientales que se pretenden alcanzar. Añade que el Organismo de Cuenca es competente para establecer mayores restricciones en las zonas vulnerables para actividades susceptibles de generar mayor contaminación; con independencia de las competencias de carácter sectorial que correspondan a otra administración.
Por otra parte, esta competencia del Organismo de Cuenca de no informar favorablemente ni autorizar nuevas actuaciones que directa o indirectamente supongan un incremento neto en el nivel de contaminación difusa, también se refleja en la Declaración Ambiental Estratégica del Plan Hidrológico.
En definitiva, la Sala considera que la medida contemplada en el art. 35.2 del Anexo IX responde al principio de precaución que debe regir en materia medioambiental y resulta totalmente proporcionada y acorde con el Plan Hidrológico, si bien puntualiza que esta medida ni se recoge para todo tipo de explotaciones, ni en todo el territorio que abarca el Plan Hidrológico. Es más, el precepto impugnado se refiere expresamente al art. 8.4 del RD 47/2022, titulado medidas adicionales y de protección reforzada, que habilita para la adopción de medidas como la cuestionada.
Por lo expuesto, la Sala llega a la siguiente conclusión: “no existe ningún obstáculo legal para que el Plan Hidrológico pueda establecer mayores medidas limitativas a las recogidas en otra normativa, sin que esto implique ni contracción entre las referidas normas, ni vulneración del principio de jerarquía normativa, al no existir entre las mismas dicha relación que impidiera la determinación contenida en el artículo 35.2 del Anexo IV del Real Decreto 35/2023 que aprobó el Plan Hidrológico del Duero y que ha sido impugnado de forma indirecta, por lo que al no apreciarse su disconformidad a derecho, no procede tampoco el planteamiento de la cuestión de ilegalidad que derivaría de dicha impugnación en forma indirecta, procediendo por todo ello la desestimación del presente recurso jurisdiccional”.ra parte, esta competencia del Organismo de Cuenca de no informar favorablemente ni autorizar nuevas actuaciones que directa o indirectamente supongan un incremento neto en el nivel de contaminación difusa, también se refleja en la Declaración Ambiental Estratégica del Plan Hidrológico.
En definitiva, la Sala considera que la medida contemplada en el art. 35.2 del Anexo IX responde al principio de precaución que debe regir en materia medioambiental y resulta totalmente proporcionada y acorde con el Plan Hidrológico, si bien puntualiza que esta medida ni se recoge para todo tipo de explotaciones, ni en todo el territorio que abarca el Plan Hidrológico. Es más, el precepto impugnado se refiere expresamente al art. 8.4 del RD 47/2022, titulado medidas adicionales y de protección reforzada, que habilita para la adopción de medidas como la cuestionada.
Por lo expuesto, la Sala llega a la siguiente conclusión: “no existe ningún obstáculo legal para que el Plan Hidrológico pueda establecer mayores medidas limitativas a las recogidas en otra normativa, sin que esto implique ni contracción entre las referidas normas, ni vulneración del principio de jerarquía normativa, al no existir entre las mismas dicha relación que impidiera la determinación contenida en el artículo 35.2 del Anexo IV del Real Decreto 35/2023 que aprobó el Plan Hidrológico del Duero y que ha sido impugnado de forma indirecta, por lo que al no apreciarse su disconformidad a derecho, no procede tampoco el planteamiento de la cuestión de ilegalidad que derivaría de dicha impugnación en forma indirecta, procediendo por todo ello la desestimación del presente recurso jurisdiccional”.
