Resumen de La autonomía de la escuela pública
RESUMEN PARA TESEO La memoria de tesis, La Autonomía de la Escuela Pública, tiene por objeto, como su propio título indica, determinar hasta qué punto cabe la autonomía y, en consecuencia, una cierta diversidad y pluralismo entre los centros públicos. Se ha organizado el estudio en ocho capítulos, que se estructuran, a su vez, en tres partes. La primera trata de la naturaleza jurídica de la escuela pública; la segunda aborda el tema de la delimitación del concepto de autonomía y su realidad en los sistemas educativos; y, finalmente, la tercera analiza la autonomía en el derecho español vigente.
La memoria se inicia con una reflexión sobre la naturaleza del derecho a la educación y el papel del Estado y la sociedad ante ese derecho, así como sobre la regulación que hace la Constitución y el marco competencial que establece. Si se quiere tratar de analizar la autonomía que cabe o debe caber en el sistema educativo, hay que partir de la visión que nuestra Constitución y los textos internacionales tienen del derecho a la educación. Este se configura como un derecho humano fundamental en su doble e inseparable vertiente de derecho libertad y derecho prestación. Ello nos permite formular una primera fundamentación de la autonomía en la escuela pública, en la medida en que tendrá que reflejar la diversidad de proyectos que puedan demandar los padres como manifestación del derecho a la educación.
Para delimitar la posibilidad y el alcance de la autonomía en la escuela pública debemos analizar la naturaleza jurídica del centro escolar público desde el derecho de organización y tratar de delimitar lo que se entiende por autonomía -concepto complejo- cuando lo aplicamos a la educación.
Con relación a la primera cuestión, no hemos encontrado ni en la normativa ni en la doctrina una definición conceptual de la escuela pública. Del estudio realizado deducimos que cuando una Comunidad Autónoma crea un centro educativo, le transfiere por desconcentración el ejercicio de una serie de competencias educativas de las que sigue siendo titular la Comunidad Autónoma, al ser la organización personificada a la que pertenece el centro. Por eso, podemos adelantar una definición del centro educativo público como unidad desconcentrada a la que se han transferido competencias educativas, manteniendo la titularidad de las mismas la Comunidad Autónoma como organización personificada a la que pertenece.
Para tratar de precisar lo que se entiende por Autonomía aplicada los centros educativos hemos abordado tres tareas. En primer lugar hemos deslindado el principio de autonomía de otros principios como el de participación con el que a veces se ha confundido o justificado, o con los principios propios de Estado de Derecho, garante de los derechos fundamentales de los ciudadanos y, entre ellos, del derecho a la educación. En el espacio público, la salvaguardia de la libertad permite desplegar el haz de derechos y libertades que emanan del derecho a la educación sin que quepa el monopolio de nadie y, por tanto, tampoco del Estado. Este, por medio de una adecuada regulación jurídica, debe garantizarlo en razón de ser un derecho humano fundamental. El principio de autonomía hace posible la pluralidad que caracteriza lo público, sin que puedan darse imposiciones o exclusiones de unos sobre otros, según exige el principio democrático, que constituye al pueblo como soberano.
En segundo lugar, una visión de la autonomía escolar desde los informes internacionales que la hacen objeto de estudio y muestran su evolución nos ha permitido precisar cómo es formulada y evaluada: autonomía entendida como capacidad de tomar decisiones en los principales ámbitos de la tarea educativa: pedagógicos, recursos materiales y personales, y organización y gestión. Nuestro país se encuentra en el grupo de los 16 países de la OCDE que menos autonomía tienen, particularmente en lo que se refiere a la autonomía de personal.
En tercer lugar, una mirada desde la educación comparada nos permite apreciar cómo los sistemas educativos de nuestro entorno, y otros que han abordado la autonomía con más profundidad, han regulado y aplicado la autonomía escolar, o bien qué postura han adoptado ante los diversos problemas que se plantean. En ese sentido se observa una tendencia internacional a valorar la autonomía como un principio positivo, relacionándolo con la calidad y extendiéndolo al ámbito público. Inglaterra con las academy y las free school y USA con las charter school constituyen un claro ejemplo de ello.
Una vez delimitados los aspectos básicos en torno a los conceptos de educación, centro educativo público y autonomía, se analiza cómo se encuentra regulada la autonomía escolar en el Derecho español. Para ello, en el capítulo V se inicia el estudio con una visión histórica de las leyes que han ido dando forma a nuestro sistema educativo. Se trata de ver hasta qué punto -en la medida que se ha ido organizando el propio sistema público- se le ha dotado o no de una cierta autonomía, pues, en principio, la idea de regulación y normativización del sistema educativo parece indicar lo contrario a autonomía. Pero, en todo caso, se observa que, para que pueda predicarse la autonomía en un sistema público de enseñanza, antes tiene que darse un proceso de formalización y organización del mismo. En nuestra experiencia, este proceso de sistematización se fue realizando durante el siglo XIX, no mostrándose el término ¿autonomía¿ aplicado al ámbito escolar en una ley hasta bien entrado el siglo XX.
Desde esta perspectiva histórica, se analiza en el capítulo VI el marco normativo actual con el fin de ver cómo está regulada la autonomía; qué papel juegan las leyes orgánicas al estar reservado a estas el desarrollo de un derecho fundamental como es el derecho a la educación; qué se entiende por la normativa básica para el desarrollo del artículo 27 que regula el derecho a la educación; qué es de competencia exclusiva del Estado; y qué aspectos son de competencia autonómica y, por lo tanto, van a ser regulados por las diversas CCAA en virtud de su capacidad normativa para el desarrollo de las leyes orgánicas.
Las leyes educativas no son las únicas que afectan a la autonomía, por lo que, antes de proceder al estudio del régimen jurídico de la autonomía en el Derecho español, se tratan los condicionantes de la autonomía escolar derivados del régimen jurídico general de la Administración pública. Es decir, se abordan las materias del Derecho presupuestario, de la función pública y de los bienes públicos en la medida en que delimitan el grado de autonomía del que puede gozar un centro público, en cuanto unidad que forma parte de la Administración pública.
Analizado el marco normativo, se examina el régimen jurídico actual de la autonomía de los centros docentes públicos. Se estudia en detalle la regulación jurídica que establece la LOE y su reciente modificación por la LOMCE, y otras reglamentaciones emanadas del Estado, junto con las normas dictadas por las CCAA, para ver hasta qué punto hay autonomía escolar en los centros públicos.
La LOMCE, al regular la autonomía, mantiene gran parte de los artículos de la LOE, reproduciendo textualmente los dos primeros apartados del art. 120 que contienen las disposiciones generales sobre los diversos campos en los que los centros educativos podrán disponer de ella.
¿1. Los centros dispondrán de autonomía pedagógica, de organización y de gestión en el marco de la legislación vigente y en los términos recogidos en la presente Ley y en las normas que la desarrollen.
2. Los centros docentes dispondrán de autonomía para elaborar, aprobar y ejecutar un proyecto educativo y un proyecto de gestión, así como las normas de organización y funcionamiento del centro¿.
Con relación a la autonomía pedagógica, la LOMCE quiere que las Administraciones promuevan la especialización curricular en los Institutos de Educación Secundaria, los cuales incluirán sus singularidades curriculares y de organización en su proyecto educativo (art. 121,7). Dicho proyecto educativo debe incluir los aspectos específicos que definen el carácter singular del centro (art. 121, 8).
En este punto, son aportaciones novedosas de la LOMCE la figura de las acciones de calidad, reguladas en un nuevo artículo, el 122.bis. La expresión ¿acciones de calidad¿, parece entenderse por tales un tipo de acción integral de carácter estratégico plasmada en un proyecto de calidad competitivo para el que se dotará al centro de autonomía con relación a la gestión de los recursos humanos, financieros y materiales, aunque su alcance sea más de propuesta que de capacidad de decisión.
Poco aporta la LOMCE con relación a las normas de organización y funcionamiento: se limita simplemente a añadir la palabra convivencia en el título del art. 124 de la LOE y amplía su contenido referente a normas de conducta en los centros e introduce la posición de los profesores como autoridad pública. En lo que afecta propiamente al área de autonomía de organización, se limita a repetir lo que ya decía el art. 124,4 LOE: ¿Las Administraciones educativas facilitarán que los centros, en el marco de su autonomía, puedan elaborar sus propias normas de organización y funcionamiento¿.
Por lo que se refiere a la dirección de personas, la vaguedad que presenta la declaración general de que el director tendrá la competencia para adaptar los recursos humanos del centro a las necesidades que lleven consigo las acciones de calidad, genera en la práctica numerosas limitaciones. Por una parte, se limita su competencia a establecer requisitos de ¿méritos y requisitos específicos para los puestos ofertados¿ en el centro; por otra, se le faculta para proponer la continuidad del personal que está desarrollando tareas dentro de los planes de acciones de calidad.
Aun cuando no cabe negar los deseos de avanzar en la dirección de una mayor autonomía, lo cierto es que, hoy por hoy, esta ofrece muy escaso recorrido, dada la normativa reguladora y, particularmente, la condición funcionarial del docente, regulada por el EBEP.
Todo ello nos lleva a dar una respuesta negativa a la cuestión de si las afirmaciones de la exposición de motivos de la LOMCE que enfatizaban la importancia de la autonomía de los centros estaban en consonancia con el texto legal. La nueva regulación que se ha introducido tiene, como hemos visto, un alcance bastante limitado en lo que se refiere a otorgar más capacidad de decisión a los centros educativos.
Por otra parte, la declaración general de autonomía contenida en las leyes de educación no ha ido acompañada de una implantación real en la práctica por parte de los gobiernos regionales, a los que corresponde la mayor parte de las competencias en la materia.
El recorrido efectuado por algunos de los desarrollos normativos elaborados por las CCAA en aplicación de lo indicado por el art. 123 de la LOE nos lleva a concluir la escasez de autonomía que estas han ¿potenciado y promovido¿ (por citar expresiones que utiliza la LOMCE en su art. 120,3 en sustitución de la de ¿favorecerán¿). De hecho, como se ha venido exponiendo en este trabajo, el problema tiene raíces más hondas y no se soluciona con las reiteradas declaraciones generales de autonomía efectuadas por las distintas administraciones educativas:
1. Tenemos un sistema educativo con frecuencia híper regulado, con un exceso de concreción organizativa desde las administraciones, que limita la iniciativa de los centros.
2. La excesiva burocratización y proliferación de organismos administrativos de los que depende orgánicamente el centro educativo lo sitúan en una posición y le confieren una naturaleza jurídica poco adecuadas para recibir competencias de manera más autónoma.
3. Tampoco se han aprovechado las posibilidades abiertas hasta la fecha por la LOE, pues con frecuencia los proyectos educativos o planes de centro no han reflejado, con carácter general y salvo excepciones, centros educativos dispuestos a impulsar proyectos innovadores y asumir las competencias y autonomía que podrían tener.
4. Por otra parte, la falta de estabilidad de las plantillas y la no asunción de la función directiva de manera más profesional e impulsora de proyectos de centros que motiven al profesorado, dificultan en gran medida las condiciones de base para que fructifique una autonomía que aporte calidad a los centros educativos.
5. Y, finalmente, la apenas nula competencia en la gestión de las personas y la excesiva funcionarización de los centros, con la consiguiente rigidez que ello implica, acaban por delimitar el escaso margen de autonomía del que disponen los centros educativos públicos.
En todo caso, lo que parece que funciona en otros países con sistemas educativos avanzados es el reconocimiento de una autonomía con recursos adaptados a las necesidades de los centros, un liderazgo efectivo que asuma esa autonomía y acierte a motivar al equipo docente en torno a un proyecto educativo que contemple unos estándares de calidad, y un sistema de rendición de cuentas que estimule procesos de mejora continua.
Por último, se plantea, más allá de la actual estructura jurídica del centro y su inserción en la administración, analizar en un primer apartado qué otras fórmulas existen en la Administración para la prestación de servicios; y, en un último apartado, realizar una serie de consideraciones sobre las tendencias en el modo de organizar los servicios de interés general, en una nueva concepción de la delimitación entre lo público y lo privado que responde a una diferente posición del Estado ante la sociedad.
Se trataría de buscar fórmulas en las que el Estado sea garante del servicio, velando por el interés social y, a la vez, permitiendo que la iniciativa social adquiera un peso mayor. Es lo que se ha venido en llamar ¿regulación en competencia horizontal¿, abandonando posiciones de dominio en la titularidad de los servicios de interés general; pero, a la vez, garantizando la efectividad del derecho social que es la educación, pues no siempre nuestras sociedades persiguen como resultado final el bien común.
Dentro del marco actual de nuestra legislación, las fundaciones públicas bien podrían asumir ese papel, dotando de un revestimiento jurídico flexible a la actividad educativa y permitiendo una mayor autonomía en la contratación, en el régimen del personal y en lo económico. Dichas fundaciones podrían ser constituidas por las CCAA en función del desarrollo de determinados proyectos educativos, permitiendo una mayor variedad de los mismo y, por lo tanto, dando entrada a una realidad plural en la oferta educativa pública.
Ello vendría justificado por la diversidad de la demanda como consecuencia de la transformación de nuestras sociedades. La interculturalidad, la variedad de legítimos intereses y una igualdad de oportunidades acorde con las personales preferencias hacen necesaria hoy en día una oferta más plural desde el ámbito de lo público.
RESUMEN DE CONCLUSIONES.
1. Las principales razones que subyacen al principio de autonomía escolar se basan precisamente en la consideración de la educación como derecho fundamental. La persona constituye el centro de los procesos educativos: de ahí la necesidad de un marco de personalización, adaptación y respeto a los diversos entornos culturales en los que tiene lugar la tarea educativa.
2. En una sociedad informada por el principio democrático, el alcance del principio de autonomía escolar reviste una importancia primordial, puesto que refleja la variedad y la pluralidad social. El sistema público de educación se convierte en un espacio en el que los ciudadanos ejercitan sus va-lores y preferencias, y que garantiza el respeto a sus convicciones particulares.
3. De ahí que el sistema educativo ¿tanto el público como el privado- haya de estar regulado conforme a los principios que emanan del derecho a la educación como derecho fundamental. Tanto la configuración del sistema como la estructura jurídica del centro educativo público deben hacer posible el principio de autonomía escolar.
4. El principio de autonomía aplicado al ámbito educativo es un concepto complejo que puede adquirir diversos significados. El análisis y el segui-miento de las actuales tendencias internacionales se centran especialmente en la autonomía como capacidad de toma de decisiones.
5. Nuestra legislación carece de una definición del centro educativo público. A partir de lo expuesto a lo largo de este trabajo, cabría definirlo como establecimiento público, unidad desconcentrada a la que se han transferido competencias educativas, cuya titularidad sigue correspondiendo a la Comunidad Autónoma, dada su condición de organización personificada a la que pertenece.
6. Se trate o no de una organización personificada, la estructura y funcionamiento del centro educativo público dependerán de las competencias y recursos asignados por la Administración que lo crea con vistas a la tarea que ha de desempeñar: en este caso, el servicio educativo.
7. No cabe, a nuestro juicio, una simple visión piramidal de la organización con una jerarquía vertical. Las características de la tarea educativa hacen del centro educativo el centro de gravedad. Puesto que es en él donde se desarrolla el servicio educativo, la organización y la normativa que lo regule deben ser permeables a esta realidad. De ahí la conveniencia de retomar la figura del establecimiento público ¿el cual refleja más adecuadamente la actividad de los servicios que se llevan a cabo- como conjunto de medios materiales y personales en torno a un proyecto y una misión educativas.
8. Por lo que se refiere a la capacidad de decisión, la autonomía del centro público depende en buena medida del marco aplicable tanto de las leyes educativas como de otras leyes reguladoras de la esfera pública que la condicionan. En este sentido, se pone de manifiesto que las leyes de educación recogen una declaración genérica de autonomía que no ha ido acompañada en la práctica de una implantación real por parte de los gobiernos regionales, a los que corresponde la mayor parte de las competencias.
9. La normativa autonómica, de la que sería esperable que favoreciera la autonomía de los centros, les transfiere escasa competencia material y no concede la necesaria relevancia al director del centro. Priman la participación y el papel de los órganos colegiados. El concepto de autonomía que se aplica aparece mezclado con el de participación, reforzando sobre todo el control de la Consejería.
10. Son dos las razones fundamentales que determinan que la regulación de las CCAA aporte escasos avances y concreciones a la autonomía de los centros. Por una parte, la legislación básica, a la que está supeditada el desarrollo normativo realizado por cada Comunidad, y el marco normativo de derecho público vinculante a todo órgano de la Administración y, por lo tanto, también a los centros educativos públicos. Por otra, el hecho de que las CCAA se hayan limitado a reiterar lo establecido por la LOE en relación con la autonomía, en ocasiones repitiendo literalmente las formulaciones de los artículos: salvo alguna excepción, las CCAA no han delegado en los centros una mayor competencia en la toma de decisiones. En realidad, es en el ámbito pedagógico donde hallamos los avances más significativos. Esta situación pone de manifiesto la falta de voluntad política por parte de las Administraciones, que han optado por mantener los mecanismos de control a priori que les ofrece la legislación. A todo ello hay que añadir la falta de una cultura y una tradición por parte de los centros públicos que les lleven a asumir o perseguir esa autonomía aprovechando los discretos márgenes que permite la normativa.
11. En cuanto a los distintos ámbitos de la actividad educativa susceptibles de contar con mayor autonomía, en la práctica esta ha experimentado un escaso desarrollo en el campo de la gestión económica y de personas, mientras que el proyecto educativo y los aspectos pedagógicos se han visto algo más beneficiados. Las leyes que regulan la actividad de la Administración en materia de funcionariado, así como las que se ocupan de la actividad económica del sector público, condicionan la capacidad de decisión del centro público. El régimen vigente concede escaso margen a una autonomía real en cuanto a la capacidad de tomar decisiones: así lo refleja la posición que ocupa nuestro sistema educativo en los informes internacionales.
12. La LOE y las modificaciones introducidas por la LOMCE en materia de autonomía se limitan a mencionar la competencia de los órganos directivos del centro escolar para definir el perfil profesional que se requiere, pero no facultan para la selección de personas. Es el propio personal el que circula por el sistema educativo con arreglo a unos criterios que no siempre se identifican con los que condicionan la eficiencia de una organización de personas: la idoneidad profesional para el puesto que se ha de desempeñar y su grado de compromiso e identificación con la organización. Precisamente este ámbito podría permitir una mayor flexibilidad en el sistema educativo con vistas a hacer efectivo el liderazgo, pues afecta al punto más sensible y que más repercusión ofrece en la educación: la idoneidad del profesorado. Sin duda, es este uno de los mayores desafíos que tiene planteada la educación. La necesaria regulación del Estatuto de la función docente -una tarea que aún se halla pendiente- podría constituir una ocasión para avanzar en esta línea.
13. La naturaleza jurídica del centro público como unidad administrativa desconcentrada de la Administración, sin personalidad jurídica independiente, dificulta en buena medida la capacidad real de toma de decisiones de manera autónoma. De ahí la conveniencia de buscar otras formas jurídicas dentro del sistema público que ¿en la línea de las charter school o las free school- permitan una mayor autonomía de organización en los aspectos esenciales: la gestión de personas y la capacidad de asumir proyectos propios.
14. En uso de las competencias en educación derivadas de la descentralización, se abre ante la Administración autonómica la posibilidad de organizar su sistema educativo autorizando a determinados grupos de escuelas, que -por la singularidad de su proyecto o por su carácter innovador o experimental- precisen una mayor autonomía en su gestión, a adoptar determinadas personificaciones como, por ejemplo, las fundaciones públicas. Estas deberían respetar siempre la legislación básica y orgánica existente, a no ser que el propio Estado, a través de ley orgánica, estableciese para dichos centros un régimen jurídico especial.
15. En cualquier caso, los motivos que justificaran dichos centros deberían ser claros y proporcionados a la figura que se desea adoptar. Si no existe modificación a través de ley orgánica del actual régimen jurídico aplicable a nivel básico a los centros educativos, la nueva instrumentación creada por las CCAA poco podría aportar de más.
16. De la financiación con fondos públicos de los centros educativos se deriva la necesidad de no discriminación en la selección del alumnado para el acceso a los mismos. La diversidad de proyectos se debería plantear con arreglo al principio de apertura del espacio público, si bien podrían establecerse determinadas prioridades en función de los objetivos, tales como la discriminación positiva encaminada a compensar desigualdades. En definitiva, la autonomía escolar debe responder siempre al interés general que preside el sistema educativo público.
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