Resumen de La Función Pública durante el franquismo
Rafael Leopoldo Aguilera Martínez
LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL RÉGIMEN FRANQUISTA El objeto de esta Tesis Doctoral tiene como finalidad principal hacer un recorrido técnico-jurídico con la correspondiente correlación historiográfica de lo que supuso y supone, en la actualidad, la Función Pública de la Administración durante el régimen franquista.
Régimen franquista que se extendió políticamente desde el 18 de julio de 1936 con el inicio de la Guerra Civil que puso punto a la II República y hasta el 20 de noviembre de 1975, con el fallecimiento del Generalísimo Francisco Franco que fue sustituido por el nuevo Jefe del Estado, el Rey Juan Carlos I, que dará lugar a la Transición política y con ella a un sistema democrático y social basado en la soberanía popular.
El paso de un régimen dictatorial con un sistema político totalitario y autoritario, basado en los principios ideológicos del Movimiento Nacional a un régimen democrático con una Monarquía parlamentaria, no se pasó de una para otro, ya que cuarenta años de régimen franquista no se podían borrar de un plumazo en la vida institucional y social de España, y menos aún la Función Pública de la Administración.
Antes de hablar de las singularidades positivas o negativas que se caracterizaron en el régimen franquista en el ámbito de la Función Pública, permítanme que haga un poco de historia normativa, de forma breve, que nos permitan ver la situación de facto en la que se encontraba la Función Pública una vez constituido el Anterior Régimen ¿ Movimiento Nacional ¿ durante y tras la finalización de la guerra incivil.
Ello nos va a favorecer tener una visión de los vicios y defectos de carácter más general que se aplicaban a los funcionarios, no trabajadores, ya que los funcionarios nunca han tenido ese concepto de sentirse trabajadores, y también, quienes intentaron a lo largo del siglo XIX y principios del XX realizar una reforma en la Función Pública de la Administración, de esa gran maquinaria de la burocracia maquinal.
Antes de adentrarnos en la Función pública durante el franquismo, hay que hacer una pequeña parada para analizar y valorar, que no hay gobierno que se precie durante este periodo señalado, siglo XIX, XX y hasta hoy día, que se haya resistido y se resista a arreglar a los empleados públicos.
Ningún gobierno ha sido ajeno a la situación con la que se ha encontrado la Función Pública española, sabiendo desde el primer momento que era una Función pública sobredimensionada, politizada y no clarificadora de qué o cuáles son las competencias que debían de ser asumidas, ateniendo a la organización territorial del Estado, lo que llevaba implícito un aumento del gasto público, duplicidad de las materias y efectos contradictorios en sus resoluciones administrativas.
Quien haya analizado la Función pública de la Administración con anterioridad al franquismo, habrá detectado una burocracia improvisada y desordenada, una Administración en la que anidaban vicios muy perturbadores como el reparto de prebendas y el parasitismo.
A estas lacras, habría que sumarle otros problemas sociológicos, como la desconfianza recíproca entre la organización política y los empleados públicos, al estar muy presente en la continuidad o no de éstos, el manejo de las cesantías por conveniencias políticas de quienes tenían la potestad decisoria. (Interesante leer este libro, Miau, Benito Pérez Galdós) A todo lo referenciado, el franquismo no iba a ser ajeno a la situación de la Función pública, y aunque en un primer momento, lo importante y urgente era salir de la situación de general pobreza para tener una estabilidad política, llegado el momento, segunda parte de los años cincuenta y principios de los sesenta, había que reconducir algunas conductas de mala praxis profesional metabolizadas en el funcionariado con el establecimiento de un código deontológico de obligado cumplimiento, que serían los derechos y deberes que como tales se establecerían en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964.
Esta norma citada y otras intentarían hacer cambiar determinados roles del funcionariado, sobre todo en la audiencia e información a los ciudadanos, que se reflejaban con las típicas expresiones: ¿vuelva Vd. mañana, sí Dios quiere¿.
El administrado tal y como se le llamaba en el franquismo y antes de este régimen político, nunca llevaba razón en sus pretensiones, siempre la carga de la prueba la tenía el ciudadano. A veces no siempre lo peor eran las contestaciones escritas, sino al contrario, el silencio por parte de la Administración en contestar, siendo siempre este silencio desestimatorio ¿sine die¿; a lo que habría que sumar gestos, miradas, ademanes y otras actitudes no muy acordes con el sentido de responsabilidad funcionarial. Pero antes del franquismo, destacados políticos como López Ballesteros, Bravo Murillo, O¿Donnell o Maura abordaron la cuestión del funcionariado intentando ordenar la Función Pública en cada momento que les tocó la gobernanza política estatal ¿ siglo XIX y primer tercio siglo XX-.
El primero de ellos, López Ballesteros, con el Real Decreto de 3 de abril de 1828, realizó una norma legal en la que codificó normas que afectaban a todos los empleados públicos de carreras civiles, y no solo de la Real Hacienda como lo estaba con anterioridad a esta ley ordinaria, regulándose, igualmente, elementos indemnizatorios como las dietas, las comisiones de servicio, jubilaciones, etcétera.
Aunque no hay un acuerdo mayoritario entre los historiadores juristas en reconocer esta norma como la primera entre las normas reguladoras de la Función pública con un carácter genérico, no es menos cierto, que esta ley pone un cierto orden ante tanto caos normativo y establece, algo fundamental para los empleados públicos, el sistema de méritos ante tanta arbitrariedad en los derechos adquiridos por el funcionariado.
No podemos negar desde una perspectiva del Derecho Administrativo, que el RD citado, va a ser el punto de arranque de la burocracia moderna y durante los sucesivos veinte años se realizarán algunas otras reforma de menor calado, las cuales fueron sumándose, pero no fueron lo suficientemente de envergadura para ser tenidas en cuenta por su propia falta de sustancialidad ¿ no se consensuaban- que le hacían tener un carácter de temporalidad desde el mismo momento que se dictaban.
Durante este periodo de López Ballesteros se puso en marcha, igualmente la Escuela Especial de Administración, y que por las funciones encomendadas podría parecerse como un antecedente orgánico y administrativo de lo que hoy sería el Instituto Nacional de Administración Pública.
De López Ballesteros pasamos en el tiempo a otro político significativo, Bravo Murillo, en cuyo mandato se dictaron determinadas normas en el ámbito funcionarial, en concreto el Real Decreto de 18 de junio de 1852, en el cual se estableció una regulación de carácter general para todo el funcionariado, apareciendo por primera vez el término ¿funcionario¿, y otra cuestión significativa, como fue la aportación que realiza al proceso de selección de funcionarios a través del sistema de oposición, aunque a criterio de cada Ministerio.
En este momento histórico podemos decir, sin necesidad de equivocarnos, que todavía no podemos hablar de una única Administración pública, sino la suma de un número de Ministerios, cada uno, con sus peculiaridades y singularidades, lo que restaba eficacia, eficiencia y economicidad tanto para el administrado como para el propio erario público.
Llegamos a O¿Donell con quien se aprueba el Real Decreto de 4 de marzo de 1866, que incluye en su texto un reglamento orgánico de las carreras civiles de la Administración Pública, y aunque sí introdujo elementos novedosos, debido a los avatares de las convulsiones políticas su duración fue efímera, apenas cuatro meses, aunque, al menos, muchas de las cuestiones que se relataban en el Texto normativo, más adelante, fueron tenidas en cuenta y su plasmación se hizo más permanente.
Antes de llegar al franquismo, queda todavía un paso más, y es el llamado Estatuto Maura en 1917, que debido a la situación de presión sindical del propio funcionariado y a pie de calle, que exigía una Administración acorde con los impuestos, tasas y contribuciones especiales a la que estaban sujetos y cuya contraprestación, más que coadyuvar, era agravar las situaciones del administrado, introduce unos nuevos pilares jurídicos en los que sustentarse la Función Pública.
Destacar el establecimiento de unas retribuciones o salarios más dignos al momento histórico, a pesar de la crisis del 98 con la pérdida de las últimas colonias de Ultramar, la situación de las colinas del Norte de África y la situación de inestabilidad internacional con la Gran Guerra, a fin de poder mantener la capacidad adquisitiva frente a la inflación con motivo de la subida de precios debido a la baja productividad agraria e industrial.
La Función Pública diseñada por el Estatuto de 1918 consagraba la estructura subjetiva construida progresivamente durante el siglo XIX y que descansaba sobre la categoría profesional ¿ personal- , la cual, por un lado, se subdividía en clases y, por otro, se agrupaba en escalas (auténticos Cuerpos).
Un hecho llamativo de esta normativa funcionarial, fue la prohibición que la mujer accediera a la Jefatura de Servicios por ¿ser incompatible con su propia naturaleza¿, se regularon los horarios, la amortización de vacantes, y la suspensión de oposiciones y concursos para paliar el exceso de personal.
Tras unas elecciones municipales confusas, la izquierda se echa a la calle considerando que las ha ganado y allanando las sedes de instituciones públicas y ante este panorama de ¿Golpe de Estado¿ y para evitar derramamientos de sangre, el rey Alfonso XIII abandona el país, proclamándose la II República ante el vacío legal.
La II República con dos periodos bien diferenciados.
Uno en donde gobierna la izquierda y en otro ¿ el bienio negro, el centro republicano con la ayuda de la derecha ¿ Confederación Española de Derechas Autónomas - , y en ambas dos intentonas de golpe de Estado, una de carácter conservador, la del General Sanjurjo en 1932 y otra en octubre de 1934 por facciones socialistas, comunistas y anarquistas, declarándose la independencia de Cataluña - .
Los gobiernos que se dieron durante la II República llevaban en su cartera, el hacer determinadas reformas, pero la gran inestabilidad institucional que dará lugar al estallido del Alzamiento Nacional con una duración de tres años, quedaron frustrados los grandes o pequeños proyectos que sobre la Función Pública ¿ salvo en el campo de lo militar-, la República pudiera haber hecho.
Aunque la Guerra Civil acabó el 1 de abril de 1939 ¿ Día de la Victoria con el último Parte de Guerra -, el Estado franquista comenzó a configurarse con la formación de la Junta Técnica del Estado el día 3 de octubre de 1936 - El Decreto núm. 138 de la Junta de Defensa Nacional de 29 de septiembre de 1936 nombraba Jefe del Gobierno del Estado Español al general Franco- hasta el 31 de enero de 1938 - , cuando se constituyó legalmente, dentro de la Zona Nacional, el primer gobierno presidido por Francisco Franco que se asemejaba por las carteras concedidas a un ejecutivo más convencional a pesar de las circunstancias que acontecían.
Destacar en primer lugar, por ser un hecho contrastado y del cual no existen muchas discrepancias por su notoriedad fehaciente y por el carácter dramático que conllevó a un número determinado de familias; me estoy refiriendo a la represión.
Represión que se llevó a cabo frente a todos aquellos funcionarios que hubieran manifestado su adhesión a la República, ya sea de forma activa o pasiva, y junto a ella el tener una ideología socialista, comunista, anarquista o estar vinculado o vinculada a la masonería. No quepa la menor duda que también muchos funcionarios fueron denunciados por estas conductas sin ser demostrada su vinculación ideológica o de creencias, solo por el hecho de ¿ vendetta- fruto a veces de rencillas personales, envidias, rencores, etcétera, que en esos momentos de tribulaciones sociales fluyen para deshacerse impunemente e ignominiosamente de otra u otras personas antagónicas en aspectos ordinarios de la vida.
El régimen franquista comienza su andadura funcionarial con una criba importante en los empleados públicos - sobre todo en la docencia - , siendo ocupadas, en estos casos, las vacantes docentes por personas afines al Movimiento Nacional, generalmente que hubieran participado en la guerra civil, excombatientes, mutilados, viudas, huérfanos, afines políticamente ¿ falangistas, requetés¿-, al menos, en ese momento, a los que se les facilitó el acceso a la Función Pública ¿.
También se produce una aminoración del número de funcionarios tras la guerra civil debido a las muertes en ambos bandos, incapacitados, mutilados, exiliados, encarcelados y la propia represión como tal, lo que, con el paso de los primeros años se irán ocupando con personal afín al régimen franquista; siendo necesario para la toma de posesión como funcionario el juramento, ante los Santos Evangelios y el Crucifijo, del cumplimiento de los principios generales que informan el Movimiento Nacional con lealtad y fidelidad al Jefe del Estado, al Caudillo Francisco Franco.
La represión y otras incidencias referenciadas van a dar lugar, simultáneamente, a la ¿corrida de escalas¿, aprovechándose de este ascenso vertical u horizontal funcionarios cercanos al Movimiento Nacional, de los cuales se tuvieran constancia fidedigna, notoria y pública de ser afectos al régimen franquista, todo ello en menoscabo de quienes tuvieran el más mínimo indicio de desafección.
No podemos dejar de obviar ni los ¿exámenes patrióticos¿ para el acceso a la función pública, así como, que muchos funcionarios tenían la condición de supernumerarios al ejercer sus actividades en varios departamentos ministeriales o en distintos ministerios, lo que suponía ingresos en todos aquellos sitios donde prestaba servicios.
En otro sentido de limitación, el papel en la función pública de las mujeres, a las cuales, no solo se les prohibía el acceso a determinados empleos públicos, sino que también, no podían acceder a las jefaturas, por no ser natural y propio en este sexo ¿frágil¿. En los años sesenta estas limitaciones serían suprimidas de forma paulatina, al igual, que se relajarían las relaciones conyugales en cuanto a la solicitud previa de permiso al marido para incorporarse al ámbito laboral y realizar determinas acciones civiles.
de esa sociedad durante el régimen franquista, después de un largo y penoso periodo de autarquía, etapa del gasógeno, con muchas carencias y precariedades que tuvieron que sufrir los españoles, que no solo soportaron 33 meses de guerra incivil, sino a continuación los efectos negativos provocados por la II Guerra Mundial, la guerrilla de los maquis y el aislamiento internacional.
Todo ello tiene una influencia vital en la ciudadanía ¿ administrados- , y cómo no, en el funcionariado ¿ empleados públicos que prestan sus servicios profesionales en la Administración y son retribuidos por ésta con sujeción al Derecho Administrativo. Otro tipo de personal estaría sujeto al Derecho laboral y supletoriamente al Derecho Administrativo ¿ actualmente el Estatuto Básico del Empleado Público - .
Tuvimos que pasar el tránsito del desierto de estos años cuarenta y hasta mediados de los cincuenta para dejar atrás la implementación de una política autárquica, para llevar a puro y debido efecto otras políticas de desarrollo con políticos que se acercaban más a pronunciamientos demócratas cristianos con aires, en algunas ocasiones social ¿ demócratas, llamados en el ámbito cívico ¿ social, ¿tecnócratas¿.
Los tecnócratas desplazarán en la dirección de la gestión pública a las tradicionales familias vertebradoras del régimen - falangistas, tradicionalistas, Acción Católica Nacional de Propagandistas y otras afines al conservadurismo político y mantenimiento del régimen desde posiciones arcaicas - , que no permitían el avance ni social ni económico, ya que el ámbito político para todo tipo de opciones estaba basado en los Principios del Movimiento Nacional, los cuales eran inquebrantables, inmutables y eternos.
Los funcionaros que se atrevían a cuestionarlos podía caer en el escarnio de ser tachados desafectos al régimen, o incluso indiferentes, quedando relegados al ostracismo, incluso al destierro o exilio, por supuesto también en el ámbito funcionarial ¿ en concreto en el ámbito Universitario, Tierno Galván, Calvo Serer, Lain Entralgo, Aranguren, Tamames, etcétera - . Ahora también se puede caer en el ostracismo con motivo de la ¿partidocracia¿ o el llamado ¿mobbing laboral¿, aunque hay más recursos administrativos y judiciales para poder, al menos, prevenir determinadas conductas impropias en las relaciones laborales funcionariales de quienes ejercen el gobierno y la administración.
Llegamos a un nuevo periodo dentro del régimen franquista, una vez superado el grisáceo autarquismo, que va estar en concordancia con un momento histórico en la Europa Occidental de prosperidad internacional, cuyas políticas públicas plasmadas por los ¿tecnócratas¿ van a estar basadas en programas de estabilización y liberalización de la economía española con la aplicación de Planes de Desarrollo Económico, lo que dará lugar, que España en los años sesenta se convierta en la décima potencia industrial mundial ¿.
Esta nueva situación propiciada por nuevos hombres de Estado ¿ tecnócratas - y nuevas políticas ¿ economía social capitalista propia de las democracias liberales - afectarán a la Administración con la aprobación y promulgación de normas que tendrán una gran relevancia.
Por un lado, a los administrados ¿ término lingüístico que no se utiliza en las normas jurídicas de ese momento para dirigirse o tratar a los ciudadanos, de los vecinos - , dando respuesta a las demandas de la ciudadanía, y por otro lado, tendrá su efecto en la propia Función Pública incardinada en la Administración, a nivel orgánico y por tanto organizacional y funcional, lo que conllevará ambas actuaciones concurrentes a un aumento, ¿liviano¿, de la eficiencia y de racionalidad de la actividad administrativa.
Habrá una figura gubernamental que será el ¿alma mater¿ de todo este giro en la política económica, Laureano López Rodó, en cuyo personaje ilustre va a hacerse realidad sus convicciones religiosas, en el sentido, que en el trabajo ordinario se puede buscar y alcanzar la santidad divina. No es menos cierto, que sin un equipo en torno a su figura y en otros ministerios y centros directivos de la Administración este cambio no hubiera alcanzado ciertos objetivos, que de no ser todo lo satisfactorios que hubiesen querido, sí supuso un giro radical en las aplicación de políticas desfasadas por otras más cercanas a las democracias occidentales siempre abanderados por los EEUU.
Y es normal esto último, los procuradores representaban un sentir común según su saber y entender, el interés general, no estaban viciados por normas parciales partidistas ni de otra índole. Los procuradores que formaban parte de las Cortes Generales, eran elegidos mediante un sistema no directo de la soberanía popular, generalmente, a través del municipio, la familia y el Estado como ejes trasversales en la elección de procuradores con otros tantos designados mediante estamentos e instituciones como la Iglesia Católica, el Consejo del Reino, Consejo del Estado, Tribunal Supremo, Diputaciones Provinciales, Movimiento Nacional, Organización Sindical, Corporaciones de Derecho Público, etcétera. A este tipo de sistema electoral parlamentario desde diversos sectores del franquismo se le llamó ¿democracia orgánica¿ frente al actual sistema de democracia social, que se denomina ¿inorgánica¿.
Este periodo tan prolífero en normas de suma importancia para el Derecho Administrativo, tendría su inicio con la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 1956 y la Ley de Procedimiento Administrativo 1958, llegando a su culminación con la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, Ley de Retribuciones de los Funcionarios de 1965 y la Ley Orgánica del Estado de 1967. Pero una ley marcará también una gran importancia para el funcionariado, y será la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, que señalará la responsabilidad de los funcionarios en el ejercicio de su cargo por daños producidos en los ciudadanos por un funcionamiento normal o anormal de la Administración. Un paso decisivo de seguridad jurídica en el administrado, y que mediante la reclamación patrimonial podía exigírsele la reparación de esos daños o perjuicios ocasionados en su persona o patrimonio.
Todas estas leyes van a tener como envoltorio legal los distintos Planes de Estabilidad y Desarrollo para una mayor y mejor modernización de la Administración y por ende de los funcionarios que prestan sus servicios profesionales a la misma mediante el procedimiento de selección, que se establecerá en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, intentando evitar o aminorar conductas o comportamientos funcionariales que estaban basados en la arbitrariedad, falta de objetividad, despotismo, decisiones erráticas, parciales y no fundamentadas en los intereses generales o sociales.
Y es que una de las cuestiones que debía de corregir la Ley de Funcionarios Civiles del Estado sería la mala praxis profesional que estaba metabolizada en los sentires propios de los empleados públicos, y por tanto, el administrado, a quien siempre le correspondía la carga de la prueba ante cualquier petición, solicitud o demandad, ya que en caso contrario, era manifiesta la expresión de no llevar razón alguna como oferente.
La situación, por tanto, de la Función Pública española antes de dictarse la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, estaba incardinada en un modelo funcionarial complejo, asimétrico y disperso, atrofiado, con una función pública sobredimensionada y en continua alza, alto grado de corporativismo y la opacidad funcionarial, con retribuciones congeladas, ausencia de motivación, excesivas normas de aplicación e inconexas, inexistencia de una carrera administrativa y el incumplimiento reiterado en una mejor y mayor operatividad basada en los principios de economía, eficacia y eficiencia.
A mayor abundamiento, el posicionamiento de la propia Función pública era en muchos casos ajenos a todo cuanto acontecía en su entorno y en exterior, dando lugar a desajustes y disociaciones en la aplicación de las políticas públicas que se pretendían desde quienes dirigían el gobierno y la administración, lo que conllevaba que no se satisficiera los intereses de los ciudadanos.
Las leyes franquistas sobre el funcionariado van a aportar una serie de elementos diferenciadores de otras leyes anteriores, al menos en cuanto a su redacción y el propósito que de las mismas se desprendía; cómo serán:
- Clarificación y distinción entre todo tipo de funcionarios ¿ carrera, interinos, eventuales, personal laboral - .
- Creación de la Comisión Superior de Personal con la función de informar todos los proyectos normativos sobre Función Pública.
- Fijación de los criterios para la selección de personal.
- Tránsito de un sistema de carrera basado en las categorías profesionales a uno más cercano al puesto de trabajo.
- Un nuevo modelo de organización que supusiese la garantía justa y equitativa de los derechos y deberes que debían de ser aplicados sobre los empleados públicos.
Por tanto la Ley de Funcionarios Civiles del Estado que va a ser de aplicación a todos los funcionarios ¿salvo lo que tengan un régimen estatutario propio y todos aquellos que no percibieran de los Presupuestos Generales del Estado la correspondiente retribución o salario. Asimismo, va a instar a la extinción de aquellos haberes que percibían los funcionarios y que estaban sujetos a ¿ingresos parafiscales¿, los cuales se ingresarían en el Tesoro público como ingresos, prohibiéndose su cobro para interés personal de un terminado Cuerpo.
La Ley de Funcionarios Civiles del Estado va a crear como instrumentos jurídicos de aplicación a los empleados públicos las relaciones de puesto de trabajo, plantillas y una hoja de personal, que estarán depositados para su continua actualización en la Comisión Superior de Personal. Los citados instrumentos jurídicos van a dar lugar a tener un conocimiento exacto del organigrama orgánico de la Administración con sus correspondientes Cuerpos y Escalas y Subescalas, y por otro lado, la definición de las funciones y tareas de los puestos de trabajo que van a suplir la anterior clasificación de categorías profesionales.
Por tanto, se van a configurar los puestos de trabajo como un elemento clave de la carrera administrativa, estableciéndose en la RPt una clasificación de todos los puestos con sus funciones y tareas descritas. Conllevó, igualmente, la distinción entre Cuerpos Generales y Cuerpos Especiales en virtud de los requisitos que se exigieran para su entrada en los mismos ¿ se crean Cuerpos interministeriales- , lo que suponía, a su vez, una limitación para poder desempeñar puestos, indistintamente, en uno u otro Cuerpo.
Como hemos comentado con anterioridad, la supresión de todas las categorías profesionales dentro de cada Cuerpo, estableciéndose como único hecho diferenciador las tareas concretas del puesto de trabajo que desempeñaban los funcionarios.
Se estableció normativamente como forma habitual de ascenso, el concurso de méritos, y de forma excepcional, la libre designación¿.podríamos decir sin equivocarnos, que sí bien se hacia el procedimiento de concurso de méritos, los mismos estaban orientados a beneficiar siempre o de alguna forma a un sector determinado funcionarial o a funcionarios prefijados, no siendo decisivo para la promoción quien más antigüedad le correspondía. Quién hace la ley hace la trampa.
No es menos cierto, que la estabilidad de los funcionarios de carrera se consideró normativamente intocable, gozando de inmovilidad una vez ocupado el puesto con las debidas formalidades, salvo las excepciones contempladas en la ley.
Toda la cuestión relacionada con las relaciones laborales y los recursos humanos del personal de la Administración pública va a llevarse centralizada en órganos centrales ¿ Comisión Superior de Personal ¿ que permitirá, antes lo hemos indicado, poner ¿cierto¿ orden ¿con el tiempo¿ al totum revolutum de plazas, puestos y heterogeneidad en las retribuciones de cada uno de los puestos, así como, otras fórmulas de acceso a la función pública más allá de los funcionarios de carrera, siéndoles de aplicación las normas de selección a los funcionarios de empleo ¿ interinos, eventuales, contrataciones administrativas ¿ y personal directivo.
Esta normativa durante el régimen franquista, con un gran sentido de Justicia Social llevada a cabo por los políticos-tecnócratas, va a intentar mediante determinadas normas evitar las redes clientelares y endogámicas para el nombramiento y contratación de empleados públicos con el establecimiento de un procedimiento de selección que permitirá el padrinazgo y cesantías a las que estaban habituados los funcionarios. Aunque siempre estará presente en los tribunales un elevado grado de discrecionalidad técnica, que en muchas ocasiones se acercará a la arbitrariedad en sus actuaciones, las cuales serán de suma dificultad acreditar ante un recurso administrativo o jurisdiccional.
Pero sobre todo, considero que la de Funcionarios Civiles del Estado va a estructurar todas las retribuciones económicas que percibían los empleados públicos para evitar las desigualdades existentes y, en su caso, poder paliarlas en el grado que correspondiera. Para completar esta norma se dictó la Ley de Retribuciones de 1965, pero la aridez y complejidad de esta cuestión económica no permitió avanzar como se hubiera querido políticamente, no consiguiéndose una mayor homogeneización en las retribuciones y salarios.
Aunque no todo fue una entelequia, a pesar de la voluntad política, hay que manifestar que la Ley de Funcionarios Civiles del Estado no resolvió los problemas que carecían los empleados públicos, aunque en su espíritu estaba este interés, y se demuestra por la excelente concreción técnica de su redacción. Pero muchos funcionarios tuvieron que echar mano de otras actividades privadas para poder sostener a la familia con cierto grado de decencia, ya fuese como pluriactividad o pluriempleo, aunque generalmente en la llamada economía sumergida.
Concluyendo, de forma sucinta, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, quiso solventar estas ¿dolencias funcionariales¿ en el ámbito de la Función Pública:
- La falta de planificación de los recursos humanos.
- Irregularidades en los procesos de selección.
- Ningún seguimiento en el régimen de incompatibilidades de los funcionarios.
- La discrecionalidad de las retribuciones ¿ complemento específico y de destino - .
- La vulnerabilidad en la estabilidad en el empleo, nula operatividad de los pocos derechos de los trabajadores y la inhabitual aplicación del régimen disciplinario.
- Todo ello creó en el funcionariado una situación de cierta aridez y sentimientos de contrariedad, aunque sería aliviado, en cierto modo, por normas jurídicas que permitieron más adelante en el tiempo, la libre sindicación y la amnistía sobre funcionarios que habían sido sancionados durante el régimen franquista por motivos políticos, salvo los llamados úmedos ¿UMD-, así como el derecho a la representación y negociación. Lógicamente se cambió el ritual del juramento ¿ promesa y respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos-.
En el tardofranquismo, para los funcionarios públicos no era suficiente tener garantizado el derecho al cargo y percibir una retribución, aunque ésta en una inmensa mayoría de la clase funcionarial estuviese por debajo de los índices de vida de ese momento histórico, al menos para sobrevivir, o malvivir.
Esta situación en las retribuciones y salarios, lo que dio lugar a finales de los años sesenta y setenta a un malestar que se plasmó con un escrito firmado por más de quinientos funcionarios, generalmente de niveles superiores, Grupos A y B, - no podemos obviar, que había 47 asociaciones de funcionarios creadas al amparo de la Ley de Asociación, con unos objetivos socio-culturales, que también reclamaban en sentido oficioso o no formal, determinadas demandas socio-laborales:
- Desde el funcionariado se instaba la implantación de un sistema democrático que sustituyera al régimen franquista.
- La regulación expresa que permitiría a los ciudadanos y funcionarios que frente a las disposiciones de carácter general y actos administrativos dictados por la Administración Pública pudieran interponer los correspondientes recursos administrativos o jurisdiccionales.
- La libre sindicación y de negociación colectiva.
- Neutralidad política en la Función Pública. No traspasar las lagunas significativas del poder político, ni el poder político inmiscuirse en los procedimientos ordinarios de tramitación administrativa.
- Reconocimiento de derechos y deberes, y evitar todo tipo de presión en este sentido, a fin de evitar decisiones que daban lugar a desajustes y disociaciones en el ámbito organizativo y funcional de los órganos administrativos.
- Un buen control del sistema de compatibilidades.
Desde el punto de vista de mejoras de las condiciones no tuvo mucho éxito este tipo de iniciativas, al contrario, a sus propulsores se les quiso apercibir con expedientes disciplinarios, pero la situación no estaba para muchas ¿alegrías injustas¿, era mejor dejar hacer, dejar pasar, ante este derecho de petición colectivo.
En todo caso, estas actitudes funcionariales de alejamiento político hacia el régimen franquista sí permitieron, de forma individual y colectiva, en cierto modo de sociabilidad e incluso de socialización, un acercamiento a la sociedad civil. Esto conllevó que tras la ¿mortal¿ desaparición del régimen franquista, la llegada de la Transición política hacia la Democracia, permitió ver al funcionariado con lealtad y fidelidad al sistema político basado en la soberanía popular, no produciéndose ningún tipo de depuración ni represión, salvo algunos casos en los que sus actitudes provocadoras estaban rayando una conducta disciplinariamente dolosa, como ocurrió sobre todo en el Estamento militar con algunos comportamientos y conductas ¿facinerosas¿ de una incitación a la involución política.
Lo primero que hizo el gobierno de Adolfo Suárez fue crear una Comisión que estudiase la situación y elaborase un anteproyecto de Estatuto funcionarial, así como la revisión de sueldos, complementos ¿ aumentos de coeficientes -, reiteración en la dedicación exclusiva ¿ incompatibilidades- , cuestión esta última de suma importancia para permitir el camino iniciado sin muchas convulsiones en la Función Pública, la cual no sufrió ningún tipo de represión o depuración, tal y como he indicado anteriormente. Es muy importe esta situación de estabilidad funcionarial para no agravar la situación política ocasionada por la situación económica.
A mayor abundamiento, 70.000 funcionarios pasaron a formar parte del funcionariado del Estado provenientes del Movimiento Nacional y de la Organización Sindical, siendo adscritos a la Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales y a la Subdirección General de familia, juventud y deporte. Aunque esto no agradó, no es menos cierto, que esta decisión en ese momento fue acertada para evitar aumentar el malestar, aunque en estos ¿funcionarios¿ es donde había más adeptos a una continuidad del régimen anterior.
Una normativa jurídica de aplicación general pero con efectos diferidos en el ámbito de la Función Pública fueron los Pactos de la Moncloa, de cuyas normas pudieron extraerse la situación en la que se encontraba ésta en ese momento España y su Administración Pública.
En los mismos se puso de manifestó, una vez más, las disfunciones entre el Ministerio de Hacienda y el de Presidencia en la incorrecta y nula aplicabilidad de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado a todo el entramado funcionarial, siendo de operatividad la misma a un 15% por ciento de la clase funcionarial. Pero sobre todo, lo más acuciante fue y seguía siendo el bajo nivel retributivo de los funcionarios.
Esto produjo en los funcionarios de carrera un gran descontento, a lo que habría que sumar de una forma no expresa, el grado de desconfianza de la sociedad española en que estos mismos funcionarios que habían jurado lealtad y fidelidad al anterior régimen continuaran en sus puestos de trabajo y ayudaran al cambio político desde una perspectiva reformadora no rupturista hacia un régimen democrático.
Tal y como manifestó el Ministro Otero Novas, la existencia de unas oposiciones libres, objetivas y públicas permitirían, que personas procedentes de estratos bajos de la población, hubieran llegado a esos Cuerpos de élite, de manera que la extracción de los Cuerpos de élite no es elitista, y esto también contribuyó al cambio político a que la sociedad no alimentara, seguramente por el siempre ¿pecado capital¿ de la envidia, su afrenta hacia los funcionarios del staff funcionarial.
La Tesis termina con unas conclusiones grisáceas, debido esto último a mi estado de ánimo tras algunos años en la Función Pública, en cuanto a lo que significó la Función Pública durante el franquismo, se quiso, pero no se pudo, el entorno de gran opacidad no era favorable, y conforme avanzaba el régimen franquista, los aires de libertad que venían de Europa y un cambio en el paradigma de los partidos socialistas e incluso comunistas con el llamado eurocomunismo, unido a una clase media estable, se demandaba mucho más de lo que se ofrecía, no bastaba subidas lineales en retribuciones sí no iban acompañadas, entre otras medidas, de libertad sindical y de negociación colectiva.
