El derecho a legislar en el sistema federal de Bonn. Aproximaciones a su evolución interna
- Autores: Josep Ramón Barberà Gomis
- Directores de la Tesis: Enric Argullol i Murgadas (dir. tes.), Marta Franch (tut. tes.)
- Lectura: En la Universitat Autònoma de Barcelona ( España ) en 2009
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: Manuel Ballbé (presid.), Josep Ramon Fuentes i Gasó (voc.), José Luis Blasco Díaz (voc.)
- Materias:
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- Resumen
I. En la génesis del sistema alemán de Bonn confluyen un deseo patente de reconstrucción federal, presente en las fuerzas políticas germanas y heredero de una tradición jurídica remarcable, junto a la influencia de las potencias ocupantes del territorio occidental. Por ello, en modo alguno podría sostenerse una imposición del principio federal por parte de éstas últimas.
Sin embargo, no debe desconocerse la importancia de la actitud aliada en la concreta configuración del sistema federal de la Ley Fundamental. Tal intervención será especialmente remarcable en el ámbito de las competencias legislativas, mediante la inclusión en el texto constitucional de 1949 de una cláusula general de competencia favorable a los Länder (artículo 70.1 GG) y -sobretodo- en el intento de restringir las facultades normativas de la Federación en el desarrollo de la legislación concurrente, convirtiéndola, en principio, en una legislación de necesidad (artículo 72.2 GG). La discusión sobre el alcance de la expresión ¿el mantenimiento de la uniformidad de las condiciones de vida¿, establecida como presupuesto de la legislación federal concurrente, presenta incluso tintes dramáticos que, en buena medida, presagian la relevancia de la mencionada cla¿sula y de su interpretación doctrinal y jurisprudencial.
II. La distribución de las competencias legislativas entre el Bund y los Länder se efectúa en la Ley Fundamental de manera cerrada, atribuyendo genéricamente el derecho a legislar a los Länder y habilitando -en principio- a la Federación de forma expresa. Ésta deberá fundamentar su competencia en un título habilitante de la legislación exclusiva, concurrente, marco o de principios, definidas de forma más o menos precisa en el texto constitucional y referidas a un conjunto determinado de materias correspondientes a cada uno de los tipos competenciales.
Los Länder aparecen configurados como instancias de legislación propia con un marco de decisión considerable, siendo respetados una serie de ámbitos materiales tradicionalmente a ellos reservados en la historia constitucional reciente (cultura, orden público, régimen local...). Pese a lo anterior, la Ley Fundamental les excluye de la normación de los sectores de mayor relevancia socioeconómica, al verse depositada la reconstrucción alemana en manos esencialmente de la Federación. Por ello, puede afirmarse que desde el mismo inicio del sistema alemán contemporáneo el peso predominante de la legislación reside en el Bund.
Con todo, la distribución efectiva de las competencias legislativas ha descansado, en buena medida, en la interpretación de las diversas cláusulas habilitantes, ya sea la de apoderamiento general favorable a los Länder o las referidas a los distintos títulos concretos de apoderamiento federal.
III. La competencia federal exclusiva se ciñe en el texto constitucional de Bonn a una serie de materias, tales como los asuntos exteriores y los sectores genéricos del tráfico económico y de las comunicaciones, entre otras. La esencia de la competencia exclusiva consiste en la reserva absoluta de la regulación de tales materias en favor del legislador federal. Los Länder carecen en principio de toda posibilidad de incidencia normativa, a no ser que se encuentren autorizados expresamente por la Federación (artículo 71 GG).
La competencia concurrente de la Federación abraza un conjunto importante de materias, en buena parte concernientes a la intervención pública característica del Estado social de derecho, aparte de sectores característicos del derecho, como el penal, civil y procesal. Destaca en la regulación constitucional del artículo 72 GG la cláusula de necesidad de esta legislación federal, sujeta, con carácter de principio, a una serie de presupuestos o motivos, entre los que destaca el mantenimiento de la unidad jurídica y económica, ¿especialmente de la uniformidad de las condiciones de vida¿, convertido en principio al que se ha atribuido una enorme significación en la evolución vivida en el sistema federal de Bonn. La concurrencia legislativa suele ser calificada como ¿impropia¿, en el sentido que la normación por el Bund de un objeto material pertenecente a su efera desplaza; esto es, anula el derecho preexistente y produce el llamado ¿efecto de bloqueo¿ sobre la hipotética competencia de los Länder.
La competencia federal marco no solamente no excluye a los Länder de la regulación, sino que presupone su intervención, al no poder sostenerse -en principio- por si sola la legislación federal resultante. Abraza un conjunto heterogéneo de materias (artículo 75 GG) y sus rasgos esenciales han dependido, desde prácticamente el inicio del sistema de Bonn, de la paulatina y constante jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal (BVerfG).
La definición de los tipos competenciales de la legislación federal se cierra en la Ley Fundamental mediante la previsión de una competencia de principios, inicialmente poco relevante en el texto de 1949 pero de renovada presencia tras las reformas constitucionales de finales de la década de los años sesenta. A diferencia de la legislación marco, la legislación de principios no se encuentra inicialmente ligada a los presupuestos de necesidad del artículo 72 GG.
IV. Como consecuencia inmediata del artículo 83 y siguientes de la Ley Fundamental, el predominio de los Länder es absoluto en cuanto atañe a las competencias de ejecución. Entendidas en el sentido de permitir reglamentos de organización y la actuación general administrativa, posibilitan por lo general la creación de una infraestructura administrativa completa, que sólo en determinadas materias puede verse excepcionada en favor de la Administración federal.
Las competencias administrativas no podrán, en consecuencia, ser deducidas de las legislativas, sino que requerirán un específico fundamento constitucional, ya se halle éste en el Capítulo VIII de la Ley Fundamental o en normas especiales contenidas a lo largo de la misma. La legislación federal se extenderá mucho más allá de su Administración propia, al atribuir el texto constitucional generalmente la ejecución de las leyes federales a los Länder.
V. Definida por el Tribunal Constitucional como ¿norma de principio¿ y como ¿norma de colisión¿, el artículo 31 GG establece la característica cláusula de prevalencia favorable al derecho federal sobre el dimanante de los Länder. Por más que resulte relevante la definición de un hipotético conflicto normativo, la auténtica significación de la cláusula de prevalencia debe ser contrastada con las reglas de la delimitación competencial entre el Bund y los Länder. Ello no puede ser de modo distinto, ya que la aplicación de la norma de colisión presupone la validez de las normas en presencia, referida -como es obvio- a su conformidad con las reglas constitucionales.
Mientras la solución de un posible conflicto de leyes no reviste especial dificultad en los ámbitos de la legislación federal exclusiva y concurrente, tampoco debe recurrirse necesariamente al artículo 31 GG para afirmar la nulidad de la legislación de los Länder que contravenga los límites competenciales establecidos en la Ley Fundamental. En atención, por lo tanto, de la delimitación de las funciones legislativas establecida en la misma, la confluencia de leyes de distinto origen sobre un mismo objeto material necesariamente significará una violación del sistema; la invasión de una de las dos instancias en el espacio reservado constitucionalmente a la otra.
Rehusada la hipotética significación de la cláusula de prevalencia como norma fundamentadora de competencias federales, el Tribunal Constitucional se ha manifestado claramente en contra de una consideración del artículo 31 GG como ¿última ratio¿; esto es, como norma de corrección del sistema, ante una igualmente hipotética imperfección de las reglas competenciales que a la vez permitiera la regulación de una misma materia por el Bund y los Länder. Tal ¿competencia doble¿ es ajena a la distribución de las competencias legislativas en el sistema alemán, ya que una deterinada materia puede pertenecer tan sólo a la competencia de una u otra esfera, en función de una relación o vinculación predominante. En relación a las facultades legisltivas, pues, la cláusula de prevalencia aparece como una norma innecesaria o, cuanto menos, de valor meramente declarativo.
VI. En cuanto se refiere a la efectiva distribución de las competencias legislativas en el sistema federal de Bonn, debemos concluir en primer lugar señalando la importancia de las distintas reformas acaecidas en el texto originario de la Ley Fundamental de 1949. Tales alteraciones significan una notoria ampliación de las potestades legislativas de la Federación a partir de la década de los años sesenta, cuando es en general afirmada la necesidad de una regulación unitaria como argumento motiz de las transformaciones constitucionales.
Esta alteración considerable del orden competencial inicial no puede, sin embargo, considerarse de manera aislada como el simple corolario de las sucesivas reformas de la Ley Fundamental. Contemplado desde la complejidad del desarrollo del sistema federal alemán, el desplazamiento progresivo de las competencias legislativas en favor del Bund no hubiera sido posible sin la aquiescencia del Consejo Federal (Bundesrat), integrado por representantes de los Gobiernos de los Länder.
Sobre la hipotética vulneración de los límites de la reforma constitucional, previstos en el artículo 79.3 GG en un sentido protector de los elementos esenciales del sistema federal, difícilmente podrá afirmarse una posición alejada de la duda. El ¿mínimo¿ de estatalidad de los Länder, necesariamente referido a un conjunto de ¿competencias decisorias¿ en su poder, requerirá en cualquier caso una valoración global de las modificaciones constitucionales (y por lo tanto de la totalidad del sistema resultante) que, más allá de hipotéticos supuestos claramente inconstitucionales, difícilmente puede establecerse desde los enunciados de la jurisprudencia constitucional.
VII. Fundamental para la delimitación efectiva de la posición legislativa de los Länder (y por ende, del Bund) en el sistema federal de Bonn ha sido la interpretación de las competencias legislativas federales, sobretodo en cuanto se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Pese a referirse en repetidas ocasiones a una ¿presunción¿ favorable a la competencia legislativa de los Länder , es lo cierto que el Tribunal (y con él, la doctrina mayoritaria) no desprende del artículo 70 GG un postulado interpretativo que impida una consideración extensiva de las competencias federales, que fuerce, en otras palabras, una interpretación estricta de las mismas. En cualquier caso, la preponderancia de las competencias legislativas del Bund, así como su afianzamiento paulatino en el desarrollo del Estado federal alemán han dificultado su interpretación restrictiva, la cual difícilmente hubiera encontrado acomodo en las tendencias uniformizadoras del sistema.
Consideradas tradicionalmente, por así decirlo, como intrínsecas al orden constitucional alemán, las competencias federales tácitas o ¿no escritas¿ han sido también afirmadas en la interpretación de la Ley Fundamental. El Tribunal Constitucional, en base -sobretodo- a los teoremas de ¿la naturaleza de las cosas¿ y de ¿la conexión objetiva¿ se ha referido a las mismas, aunque en realidad acabe resolviendo en virtud de criterios interpretativos ordinarios de los títulos competenciales, centrados en la adscripción de una regulación determinada -federal o de los Länder- en un objeto material igualmente específico; en el criterio de especialidad, en definitiva. Valorada habitualmente como mesurada por la mayor parte de la doctrina, la vacilante jurisprudencia constitucional no ha extraído de dichos teoremas interpretaciones del texto constitucional favorables en cualquier caso al Bund.
En clara afinidad con los incipientes comentarios doctrinales sobre la cláusula de necesidad de la legislación federal concurrente (en el sentido de atender únicamente a la letra del artículo 72.2 GG y no a su interpretación por parte de los representantes de las potencias aliadas ocupantes), el Tribunal Constitucional ha dejado en manos del legislador federal la apreciación de la necesariedad de la regulación concurrente, pese a calificar como conceptos jurídicos indeterminados los enunciados en ella previstos. Ya sea como simple sanción del predominio de las competencias legislativas del Bund, ya como eliminación de un importante límite a las potestades normativas federales, la jurisprudencia constitucional ha devenido esencial para la consolidación del legislador federal en las materias de la competencia concurrente, con la correlativa expulsión del legislador de los Länder.
En cuanto a la interpretación de la legislación federal marco, hemos ya afirmado el carácter decisivo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la inicial delimitación conceptual de la misma. Decantándose en esta ocasión por la plena fiscalización de los conceptos jurídicos integrantes de la formulación constitucional, la admisión en la normativa marco de regulaciones completas o de detalle parece poner en duda la afirmación de que las disposiciones marco (aunque ¿en su conjunto¿) han de ser aptas y estar necesitadas de una posterior actividad legislativa de desarrollo, por parte de los Länder. Pese a ser pocos los conflictos suscitados en la interpretación de la legislación federal marco, la imprecisión de la formulación conceptual efectuada por el Tribunal ha convertido al mismo en el único agente capaz de decidir sobre cualquier hipotética vulneración constitucional de los límites previstos en el artículo 75 de la Ley Fundamental.
VIII. Centrándonos ahora en la utilización de las competencias legislativas federales en el desarrollo del sistema de Bonn, debemos concluir atendiendo a cada uno de los diversos tipos competenciales. En primer lugar, destaca en el ámbito de la legislación exclusiva la regulación exhaustiva por el Bund de las materias a ella asignada. En este sentido, rara vez ha hecho éste uso de la autorización al legislador de los Länder permitida por el artículo 71 GG, haciendo así escasamente relevantes los comentarios doctrinales acerca de sus límites.
En las materias de la legislación concurrente, únicamente permanecieron en manos de los Länder partes residuales de las mismas, en lo que a veces a dado en llamarse ¿legislación de lagunas¿. De hecho, las competencias concurrentes atribuidas a la Federación se desarrollaron como si de auténticas competencias exclusivas se trataran. Asimismo, suele resultar pacífica la consideración de la interpretación efectuada de las materias del artículo 74 GG como generalmente extensiva; es decir, favorable a la instancia federal.
Finalmente, la práctica seguida en la adopción de la normativa federal marco ha merecido habitualmente un juicio doctrinal especialmente crítico. Las definiciones aportadas por el Tribunal Constitucional (asumidas en buena parte por la doctrina) han sido materializadas de forma amplia por el legislador federal, sin que los Länder hayan acudido a menudo a la vía de conflicto con la intención de modificar la praxis federal. Es más, reiteradamente éstos últimos han renunciado a regulaciones diferenciales del espacio que el Bund ha dejado a su disposición.
IX. Junto al principio de separación competencial, el desarrollo de fórmulas de colaboración es consustancial al sistema federal. En un sentido genérico, la cooperación (entendida como colaboración de las partes), constituye un complemento imprescindible a la esencial delimitación de la esferas de poder. Elementos característicos, aunque de distinto orden, de esta colaboración tradicional son el ¿tiempo de lealtad federal¿ (Brudestreue), así como la participación de los Länder en la legislación federal a través del Consejo Federal (Bundesrat).
Reconocida por el Tribunal Constitucional, la justiciabilidad del principio de lealtad federal le ha situado en una posición de difícil equilibrio ¿una vez más- entre lo jurídico y lo político. Consciente de lo anterior, el propio Tribunal ha trazado en su jurisprudencia unas claras pautas de autolimitación relativas a la interpretación del concepto y, por lo tanto, a la derivación del mismo de obligaciones jurídicas para el Bund y los Länder. La lealtad federal, el comportamiento federal amistoso se convierten así en habituales referencias de la doctrina y del propio BverfG, sin que de dichos principios puedan extraerse a menudo obligaciones que transciendan las reglas de la Ley Fundamental o los acuerdos y convenios característicos del sistema federal contemporáneo. En este sentido, una hipotética supravaloración de la Bundestreue ha sido eliminada desde la jurisprudencia constitucional, dejando fuera de contexto aquella doctrina que especialmente le negó toda virtualidad, temerosa de los peligros que podrían derivarse de una juridificación excesiva de aspectos puramente políticos de las relaciones federales o, en otro orden de argumentaciones, de los supuestos peligros del imperativo de lealtad para la esfera competencial de los Länder.
La definitiva adopción del Consejo Federal en el texto de la Ley Fundamental supuso, durante los trabajos preparativos de la Ley Fundamental, una dura prueba para las negociaciones de los representantes de los partidos políticos, así como de las potencias ocupantes. Ello demuestra claramente la relevancia de dicho Órgano federal en el entramado de relaciones típico del sistema alemán actual, muy superior al vivido por el Bundesrat de la época de Bismark y al Reichsrat de Weimar.
A través ¿sobretodo- del incremento del número de leyes federales necesitadas del consentimiento o aprobación del Consejo Federal (sin que en este caso el veto pueda ser levantado por el Parlamento Federal), la participación de los Länder en la legislación del Bund es ciertamente notable. De ello se derivará ¿ muchas veces de manera indirecta, no a través del estricto procedimiento legislativo- un intento de ejercer, por parte de los Länder, la máxima influencia sobre lo trabajos legislativos preparatorios. El Bund, por su parte, intentará asegurar la aprobación del proyecto en el Bundesrat, dada la habitualidad del consentimiento.
El Consejo Federal se encuentra situado en el eje de la discusión sobre algunas cuestiones esenciales del Estado federal. Así, a menudo se afirma que la participación activa de los Ejecutivos de los Länder (y en particular de sus burocracias) en la normación de la Federación provocará el debilitamiento de los respectivos Parlamentos. O que la influencia de los partidos políticos en el Consejo Federal resultará excesiva, poniendo en peligro la defensa de los intereses de los Länder frente al Bund.
En cualquier caso, resulta indiscutible que el Consejo Federal ha asentido generalmente (por mayoría de dos tercios, según exige el articulo 79.2GG) al aumento de competencias legislativas de la Federación, siempre que la aprobación de la leyes federales resultantes estuviera sometida a su futuro consentimiento. De este modo, paralelamente al desplazamiento competencial a favor del Bund, con la pérdida de potestades autónomas de configuración normativa por parte de los Länder, se produciría un incremento de la participación de los Länder ¿o mejor, de sus Gobiernos- en la regulación adoptada en sede federal. A menudo la doctrina en contra de la equivalencia de ambos procesos. En esta línea de argumentación, suele afirmarse que podría llegar a resentirse la propia estabilidad de los Länder, ante la paulatina erosión de sus posibilidades de configuración legislativa propia.
X. La intensificación de las formas tradicionales de colaboración del federalismo germano se ha afirmado de manera paulatina y progresiva en el fluir del sistema contemporáneo. Pese a que pueda resultar difícil cualquier aseveración sobre las causa de tal intensificación, podemos concluir que el Estado federal alemán ha experimentado una presión unitaria de carácter sociólogo, económico y político que frecuentemente ha sido caracterizada como una inclinación a la uniformización de las condiciones de vida en la totalidad del territorio, al hilo de las prestaciones de las prestaciones características del Estado social de derecho.
Parte de la doctrina procedió ¿en especial, durante los años setenta- a una formulación teórica acorde con la afirmada presión uniformizadora y que, a la vez, demostrara la capacidad del principio federal para afrontar las nuevas exigencias federales, alejadas del principio federativo; es decir, del Federalismo como fundamento integrador, característico de otros estadios en la evolución del sistema federal. Como se ha dicho, el principio ¿de la mano, en determinados autores, del principio democrático se erigirá en la referencia fundamental para el decantamiento hacia el denominado ¿federalismo cooperativo¿ como formulación genérica que acoge la evolución del principio federal.
En cualquier caso, las figuras de la coordinación y la cooperación libres, como instrumentos federales concretos de colaboración, no quiebran la distribución de la competencias entre la Federación y los Länder prevista en la Ley Fundamental, por más intensificadas que se manifiesten en la práctica del sistema federal. Puede ello predicarse tanto de la coordinación horizontal (entre los Länder) como vertical (entre Bund y loa Länder), en las que las funciones atribuidas ¿por separado- a cada una de las instancias del Estado federal se desempeñan según el principio de propia y autónoma responsabilidad.
En cuanto la cooperación libre o voluntaria (al margen de la Ley Fundamental), incluso cuando consiste en la celebración de convenios o en la creación de órganos comunes, difícilmente podrá concluirse de modo categórico que estemos en presencia de un régimen competencial substantivo y extraordinario, que trunque el orden constitucional, basado en el principio de separación en la atribución de las competencias.
Finalmente, debe igualmente concluirse que la generalización en el uso de los instrumentos tradicionales de la colaboración federal se ha convertido en una especifica modalidad de ejercicio de las competencias, propias y características del Estado federal de Alemania de nuestros días. A una realidad esencialmente homogénea parece corresponderles, pues, una praxis constitucional unitaria.
Un supuesto especialmente relevante de lo anterior podemos hallarlo en la intensificación, por parte de los Länder, de la autocoordinación (voluntaria) en el ejercicio de las competencias legislativas propias. Sin encontrarse ¿en principio- forzados a ello, los Länder no adoptan una actitud resistente ante el empuje de los factores uniformizantes, llegando incluso al ejercicio coordinado de las propias potestades normativas. Según un parecer doctrinal generalizado, tal reacción de los Länder sería el único medio de evitar nuevos desplazamientos de poder favorables al Bund (ya sea a través de reformas constitucionales, del reconocimiento de ¿competencias tácitas¿¿¿.) y de conservar las materias propias de su soberanía legislativa (¿als Hausgut¿).
XI. Como consecuencia de la llamada ¿Reforma Financiera¿ de 1969, se introducen en el texto de la Ley Fundamental las llamadas ¿tareas comunes¿ (a través de los artículos 91ª, 91b y 10a GG), así como la cooperación en materia presupuestaria (a través de la reforma ¿ya iniciada en 1967- del articulo 109GG). Se tratará por lo tanto, de mecanismos de cooperación especialmente constitucionalizados, innovadores del principio de separación del Estado federal alemán.
Atendiendo en concreto a los instrumentos normativos de la cooperación constitucionalizada, se introducen en el entramado competencial dos modalidades de legislación de principios, alejadas de la inicial y residual consideración de la misma en el texto originario de la Ley Fundamental. La doctrina suele señalar el carácter ¿interfederativo¿ de las competencias a que nos referimos. La vinculación del Bund a la legislación de principios de los artículos 91ª.2 y 109.3 GG, la coordinación de competencias paralelas (originarias) del Bund y de los Länder en la planificación financiera y presupuestaria confiere a estos nuevos instrumentos normativos un carácter peculiar, diferenciado del resto de la distribución competencial.
Ante la relevancia del ¿novum¿ introducido, no han faltado voces relativizadoras de la cooperación constitucionalizada, expresada en diversas direcciones. Por un lado, se considerará insuficiente la reforma emprendida, debido a que la cooperación se refiere a sectores específicos de la actividad administrativa, sin institucionalizar un mecanismo general. Por otra parte, se pondrá incluso en tela de juicio el propio carácter cooperativo de los mecanismos introducidos, al no materializarse el principio de unanimidad en la decisión de la diversas instancias.
En otro orden de cosas, parte de la doctrina se ha alineado igualmente en una posición crítica ante la definitiva plasmación, la ¿coronación¿ ¿como en ocasiones se ha afirmado- del ¿Federalismo cooperativo¿. En este sentido, suelen señalarse algunas repercusiones problemáticas de la Reforma financiera (en particular, de las tareas comunes del articulo 91ªa GG), tales como el debilitamiento de la posición de los Länder o la pérdida de libertad en la configuración propia y autónoma, o, en particular, el predominio de la burocracia ministerial y la paulatina inhibición de los Parlamentos. Se trata de cuestiones que afectan al mantenimiento del carácter originario del sistema de Bonn y, por ende, a la pervivencia del federalismo cooperativo, tal como hemos enunciados en distintos pasajes del presente trabajo.
