La ‘publificació’ de les ‘urbanitzacions particulars’ històriques
- Autores: Jacobo Martínez Deó
- Directores de la Tesis: Judith Gifreu i Font (dir. tes.)
- Lectura: En la Universitat Rovira i Virgili ( España ) en 2018
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: María Eulalia Amat Llari (presid.), Josep Ramon Fuentes i Gasó (secret.), Josep Ramón Barberà Gomis (voc.)
- Programa de doctorado: Programa de Doctorado en Derecho por la Universidad Rovira i Virgili
- Materias:
- Enlaces
- Tesis en acceso abierto en: TDX hdl.handle.net
- Resumen
No havent estat mai objecte de definició positiva inequívoca, l’ús —àdhuc normatiu— del terme “urbanització”, no com a procés genèric d’urbanització del sòl —la simple execució d’una obra, per complexa que aquesta sigui, i el resultat físic que se’n deriva—, sinó com a concepte presumptament dotat de substantivitat jurídica pròpia, resulta, com pocs d’altres, d’una imprecisió extraordinària, donant lloc a confusions i ambivalències, i fins i tot, a interpretacions errònies o desviades de normatives sectorials de la més variada naturalesa.
Se superposa, amb aparença d’haver-se efectivament constituït com a una existent institució juridicoadministrativa, a la realitat normativa —aquesta sí— del planejament, únic instrument habilitat per l’específica definició de drets i imposició de deures en la matèria, i a la pertinença d’una parcel·la o d’un solar a una d’aquelles suposades “urbanitzacions” al marge del que disposi el planejament li atribueixen amb posterioritat aquelles altres normatives sectorials no urbanístiques —tan estatals com autonòmiques—, efectes jurídics concrets.
Com és possible que acceptem l’ús d’un únic i indefinit vocable per referir-nos a realitats tan diferents com ho poden ser el nucli resultant d’una promoció il·legal i il·legalitzable en sòl d’especial protecció, la promoció d’un simple eixample adjacent al nucli històric, o el nucli resultant d’una promoció correctament planificada, executada, reparcel·lada i recepcionada, que difícilment haurà generat litigiositat de cap mena), però a la qual ens continuem referint —també— com a “urbanització”? No és possible oferir una explicació lògica. Definitivament, alguna cosa ens està fallant. I no és d’avui. Ni d’abans d’ahir.
La idea no ja de què sigui una “urbanització” —perquè una “urbanització”, s’argumenta i es defensa, no és, o no hauria de considerar-se que fos res més enllà del seu procés, no gaudeix, o no hauria de gaudir, de substantivitat conceptual pròpia com a objecte del dret—, sinó només de què sigui allò que per “urbanització” s’hagi d’entendre —ni que sigui per evitar malentesos—, no pot ser copsada de cap manera si no és atenent a l’anàlisi exhaustiva dels seus antecedents i l’esdevenir dels seus usos normatiu i jurisprudencial, des del seu origen.
I tot i així en resulta una idea confusa o, si més no, complexa, perquè —tot i els intents d’un gran nombre de tractadistes per crear un corpus doctrinal entorn d’allò que les “urbanitzacions”, o “urbanitzacions privades” haguessin de ser, principalment durant els anys setanta i vuitanta del passat segle vint—, el mateix indefinit ús normatiu —i conseqüent de jurisprudencial— ha variat camaleònicament al llarg del temps, i com a conseqüència d’això, manta vegades s’ha sobreentès o s’ha malinterpretat, influenciat tot plegat per l’ús col·loquial del terme.
L’anàlisi de quin va ser l’origen d’aquesta situació, de quins han estat els ítems que han portat a l’actual cojuntura de caòtica i pertorbadora indefinició, de disfunció conceptual entorn de l’ús del vocable únic, que ha derivat en el fet que les “urbanitzacions” s’hagin efectivament erigit en el dret positiu en aparents tot i que encara indefinides institucions juridicoadministratives —però no, paradoxalment, les que propugnaren aquells autors, principalment civil·listes—, objectes del dret administratiu, fins i tot en entitats de població, constitueix el primer objectiu del present treball.
La Llei de 12 de maig de 1956, sobre régimen del suelo y ordenación urbana, amb la introducció per primera vegada —en un intent de regular allò que ja s’esdevenia sobre el territori— del concepte de la “urbanització particular”, com a realitat diferenciada de la simple execució per la gestió privada (o “particular”, sic) d’un procés d’urbanització (regulació administrativa, pròpia de la gestió urbanística), configurà, sense definir-lo, un presumpte nou objecte del dret administratiu sobre el que era, en realitat, una específica modalitat de la comunitat de béns —objecte unitari del dret privat—, regulada en aquell moment només a l’article 396 del Codi Civil, i amb això s’avançà no només en quatre anys a la Llei 49/1960, de 21 de juliol, sobre Propiedad Horizontal, sinó en més de quaranta a la positivització, dins d’aquesta darrera norma, del concepte de “complex immobiliari privat”, que no va ser introduït en aquella regulació civil fins a la reforma de 1999.
La regulació en quatre concrets articles de diferents especificitats de la “urbanització particular” que no es definí, d’una institució civil en una norma administrativa com ho era la Llei del Sòl de 1956 —la qual cosa resulta ja d’inici pertorbadora—, i per més contrasentit, sota la cobertura del mateix i únic instrument administratiu aplicable a qualsevol promoció de sòl d’iniciativa pública o d’iniciativa privada —el pla parcial— contribuí sens dubte, ja que aquest fou un factor desencadenant clau, a l’actual situació de —increïblement, tàcitament acceptada com a inevitable— confusió.
La posterior evolució terminològica d’aquell concepte, particularment en la refosa de 1976, de “urbanització particular” a “urbanització d’iniciativa particular”, i en la normativa reglamentària de desenvolupament associada, de “urbanització d’iniciativa particular” a simple “urbanització”, comportà la definitiva positivització d’aquell batibull. Contribuí —coadjuvada per l’eternització dels processos d’implantació de moltes d’aquelles realitats— a la falsa percepció de l’efectiva existència d’una presumpta nova institució juridicoadministrativa —la “urbanització” ja sense cognoms— un aparent nou objecte del dret administratiu urbanístic, i a que els significats de les diverses i heterogènies realitats que s’atribuiren al vocable únic “urbanització” simplement se sobreentenguessin en cada cas a conveniència, sobre la base, en el millor dels supòsits, de qualsevol d’aquells pronunciaments jurisprudencials, els quals, per definició, atenen a les peculiaritats dels casos concrets que enjudicien, i no a teoritzacions doctrinals que no siguin les emanades dels seus mateixos òrgans.
És plausible postular —així se’ns evidencia i així ho posem de manifest— que la regulació d’aquelles realitats plasmada en el bloc normatiu derivat de la refosa de 1976 —respecte de l’originària regulació del 1956, simplement deficient, o imperfecta— no fou només el producte d’una negligent positivització, sinó que fou el resultat d’una premeditada voluntat subjacent de propiciar, com a resultat de l’absoluta confusió conceptual que se’n derivà, la “publificació” de les en aquell moment ja implantades “urbanitzacions d’iniciativa particular”.
Perquè totes aquelles “urbanitzacions particulars històriques”, a data d’avui, ja no existeixen com a tals. D’una manera o altra, la pràctica totalitat van ser reconvertides.
Van patir un procés que arrenca en l’època de la transició —l’època justament, i considerem, ateses les peculiars circumstàncies històriques que hi concorregueren, que no és casual, de la promulgació dels tres reglaments de desenvolupament del Text refós de 1976—, procés que anomenem, com hem dit, de “publificació”, dut a terme, estimem, amb una plausible voluntat subjacent propiciadora que fos la mateixa ambivalent i confusa normativa la que comportés, quasi bé com un acte degut, aquesta “publificació” —en molts casos flagrantment incorrecta — d’aquelles realitats, amb el conseqüent trasllat de les responsabilitats privades d’execució i manteniment —amb la definitiva aportació de les “entitats de conservació”, imputable aquesta aportació, en exclusiva, al Reglament de Gestió— a l’àmbit públic.
Explicar en quina manera es van cimentar els condicionants normatius dels procesos de “publificació” dels objectes unitaris del dret privat “urbanitzacions particulars”, i com es van esdevenir aquests, constitueix el segon —i probablement principal, pel seu caràcter transversal al llarg de tot el conjunt de pronunciaments analitzats , i per haver estat fins a la data inexplicat com a fenomen generalitzat— dels objectius de la investigació.
Aquella situació d’ambivalència i embroll generalitzat, coadjuvada per l’efectiva percepció social —àdhuc col·loquial— d’allò que una “urbanització” (“urbanització particular” en el seu origen, però ja “publificada”) fos, s’ha arrossegat fins a l’actualitat, s’ha traslladat —i això és un fet indiscutible— a altres àmbits normatius, sectorials no urbanístics, i ha comportat pronunciaments jurisprudencials confusos o manifestament erronis, en què —salvades excepcions— es continua fent ús de l’ambivalent terme “urbanització” com si d’una sola realitat es tractés, arribant al punt que tots plegats acceptem, sense rebelar-nos, l’ús indiscriminat d’un vocable únic per referir-nos a realitats tan ben diferenciades i allunyades les unes de les altres, fàcticament i jurídica, com la de la promoció de sòl il·legal i il·legalitzable, i la de la promoció de sòl planificada i executada amb escrupulós respecte en el compliment de la normativa.
L’evolució del dret positiu posterior al bloc normatiu de 1976, que arrenca amb la Llei 8/1990, de 25 de juliol, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, entorn —abans i després— de la Sentència del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20/3/1997, i en particular, l’actual regulació dels complexos immobiliaris privats, emanada del mateix subjecte normador —l’Estat— a què és imputable en exclusiva la caòtica indefinició i confusió que envolta l’ús del vocable únic “urbanització”, però respecte de la qual situació, de manera astoradora —i com a conseqüència dels pronunciaments del mateix Tribunal Constitucional—, ha quedat definitivament deslliurat de l’obligació de posar-hi ordre que li correspondria, fa innecessari —per suposat— i contraproduent que es continuï considerant en l’actualitat en el dret administratiu la “urbanització particular” que configurà la Llei de 1956 —i de què deriva l’actual impropi ús de l’indefinit terme “urbanització” com a presumpte objecte del mateix dret administratiu—, si no és només per fixar, en les normes del planejament urbanístic que correspongui, la fixació de les característiques tècniques i constructives que hagin de respectar aquells complexos, a l’igual que es fixen les de la resta dels objectes de dret privat (“terrenos, urbanizaciones particulares, edificaciones y carteles”, en la terminologia de l’article 168 de la Llei de 1956), i entre aquests, específicament, les dels edificis plurifamiliars —blocs de pisos o apartaments, també en règim de propietat horitzontal, encara que no “tombada”—.
L’anàlisi de quina hagi estat aquella evolució normativa post “bloc normatiu de 1976”, que ens ubica en l’actual conjuntura temporal, constitueix el tercer objectiu.
Per això el quart objectiu, com a conseqüència derivada inevitable, no pot ser altre que el d’apuntar —si és que això es considera, ni que sigui per no deixar buit de contingut jurídic l’ús que del terme se’n fa i malauradament, de ben segur encara se’n farà, realment necessari i imprescindible—, no el que una “urbanització” sigui, sinó, simplement, què sigui allò que per “urbanització” hagi d’entendre’s.
Oferir una plausible definició normativa inequívoca del vocable en l’àmbit del dret administratiu no tant per dotar-la de cap contingut novedós, sinó justament, per negar-li el que no li correspon, aquella categorització d’objecte o d’institució immerescudament assolida. Proposar, en definitiva, una simple conceptualització sense objecte.
Conceptualització que, de positivitzar-se, a data d’avui ja no correspondria fer-ho a l’Estat, sinó que hauria de ser assumida pels diferents drets autonòmics . Els mateixos drets urbanísitcs autonòmics que a data d’avui, cap d’ells, no ha definit tampoc, encara, el que una “urbanització” sigui.
Una “urbanització”, s’ha necessàriament de concloure, no és res, no gaudeix de cap característica inherent que la faci mereixedora de constituir-se en cap objecte del dret conceptualitzable com a tal.
METODOLOGIA EMPRADA Resseguir en ordre invers l’ús del vocable de l’aparent objecte del dret administratiu “urbanització” per trobar el seu origen i reconstruir, a partir d’aquell punt, l’evolució normativa i jurisprudencial que ha portat a l’actual catàleg d’usos que qualifiquem d’inadequats o impropis.
CONCLUSIONS MÉS RELLEVANTS 1. La introducció de la regulació de determinats aspectes de la nova institució civil “urbanització particular” a la Llei de 12 de maig de 1956, sobre régimen del suelo y ordenación urbana, es dugué a terme de manera negligent —sense definició, i en una norma administrativa— i imperfecta des del punt de vista de l’exigible pulcritud de la redacció de les normes.
2. El bloc normatiu resultant de la refosa de 1976 empitjorà encara més, respecte de la denominació, l’estat d’aquella deficient positivització, perquè, sense motivació ni explicació de cap mena, mutà la denominació de la indefinida “urbanització particular” a la també indefinida de “urbanització d’iniciativa particular”. I el Reglament de disciplina (article 10) s’hi referí ja simplement —a la mateixa realitat, i també sense motivació ni explicació—, com a “urbanització” sense cognoms, propiciant, amb això, la confusió inherent a l’assimilació del contingut etimològic del vocable al del jurídicament inacceptable ús col·loquial.
3. Des del punt de vista de la regulació substantiva, el Text refós de la Llei de 1976 palesà una greu disfunció en la regulació de les “classificacions degudes” , i el seu desenvolupament reglamentari fou, per més, contradictori, i per tant, intrínsecament incoherent. Excedí en diverses qüestions —i en altres contradigué— les previsions d’allò que suposadament només desenvolupava.
4. Les confusions nominatives i de contingut intrínsec entre l’objecte del dret privat “urbanització d’iniciativa particular” i el simple procés d’urbanització dut a terme a l’empara d’un pla redactat per particulars i gestionat per la iniciativa particular (privada), així com les contradiccions conceptuals, imperfeccions i incoherències del bloc normatiu resultant de la refosa de 1976 —a on incloem els excesos i les vulneracions de la norma legal dels desenvolupaments reglamentaris—, comportaren, primer, que en endavant, les previsions normatives explícitament referides, en exclusiva, a les indefinides “urbanitzacions particulars”, s’apliquessin per part de la jurisprudència també als simples processos d’urbanització, d’iniciativa (“plans d’iniciativa privada”) i de gestió privada però que no eren en absolut els objectes unitaris del dret privat “urbanitzacions d’iniciativa particular” a què aquelles previsions normatives explícitament i en exclusiva es referien. Segon, com un acte degut, per a la totalitat de les corporacions municipals de l’època —la de la transició democràtica—, la “publificació” de les “urbanitzacions particulars” ja implantades (“urbanitzacions particulars històriques”). I tercer, que, en un gran nombre de casos, aquesta “publificació” es dugués a terme de manera, si no negligent, com a mínim irresponsable, qualificant de sòl urbà l’àmbit de “urbanitzacions” incorrectament executades, inconcluses o infradotades.
5. Entenem per “publificació” la sèrie d’actuacions, normativament condicionades, mitjançant les quals, allò que era privat, es disposà que passés a ser públic pel simple exercici d’una aparent opció planificadora que mutà la naturalesa d’aquelles realitats perquè comportà que les “urbanitzacions particulars” abandonessin per sempre més la categorització d’objectes unitaris de titularitat d’una comunitat (constituïda formalment, o no). Aquesta aparent opció definí i establí com a públics obres i dotacions ubicades en l’àmbit, i al servei de, una “urbanització particular” determinada, obres i infraestructures fins a aquell moment privades, elements comuns.
6. Postulem que la regulació que se’n feu al bloc normatiu resultant de la refosa de 1976, i de la qual fou víctima primera la producció jurisprudencial associada —que qualifiquem de caòtica—, i són successores directes les posteriors normatives autonòmiques, no fou una simple continuació —amb (imperfectes) aportacions tècniques— d’aquella ja qüestionable regulació primigènia del 1956, sinó que constituí la plasmació d’una deliberada i premeditada voluntat subjacent de consagrar de manera definitiva la confusió conceptual i terminològica, duta a terme amb l’ànim inequívoc de propiciar la “publificació” de les “urbanitzacions particulars” i assolir, amb això, l’inconfessat objectiu de traslladar a l’àmbit públic les obligacions privades d’acabament i —de manera definitiva— de manteniment de les “urbanitzacions particulars”.
