O impeachment dos ex-presidentes Fernando Collor de Mello e Dilma Vana Rousseff como resultantes de infrações às obrigações matrizes da responsabilidade do poder político
- Autores: Thaís Vandresen
- Directores de la Tesis: Paulo de Tarso Brandão (dir. tes.), Josep Aguiló Regla (codir. tes.)
- Lectura: En la Universitat d'Alacant / Universidad de Alicante ( España ) en 2019
- Idioma: portugués
- Títulos paralelos:
- El Impeachment de los ex-presidentes Dilma Vana Rousseff y Fernando Collor de Mello como resultantes de infracción a las obligaciones matrices de la responsabilidad del poder político
- Tribunal Calificador de la Tesis: Paulo de Tarso Brandão (presid.), Gabriel Real Ferrer (secret.), César Luiz Pasold (voc.), Marcos Leite García (voc.), William Paiva Marques Júnior (voc.)
- Programa de doctorado: Programa de Doctorado en Derecho por la Universidad de Alicante
- Materias:
- Enlaces
- Tesis en acceso abierto en: RUA
- Resumen
- español
La presente Tesis de Doctorado - El IMPEACHMENT DE LOS EX-PRESIDENTES DILMA VANA ROUSSEFF Y FERNANDO COLLOR COMO RESULTANTES DE INFRACCIONES A LAS OBLIGACIONES MATRICES DE LA RESPONSABILIDAD DEL PODER POLÍTICO - está insertado en la línea de búsqueda – Principios Constitucionales y Política del Derecho y es el resultado de las investigaciones realizadas en el Curso de Posgrado strito sensu en nivel de Doctorado en la “Universidade do Vale do Itajaí” – UNIVALI (Brasil), con apoyo financiero de Capes por intermedio de Becas de Doctorado sándwich desarrollada en España y en la Universidad de Alicante (España), considerando que este trabajo es el producto de acuerdo de Doble Titulación entre dos universidades.
El objetivo institucional es la obtención del grado de Doctorado en Ciencia Jurídica del Curso de Doctorado en Ciencia Jurídica – CDCJ/UNIVALI, vinculado al Programa de Posgrado stricto sensu – PPCJ – “Universidade do Vale do Itajaí” / UNIVALI (Brasil) y el título de Doctor en Derecho por la Universidad de Alicante, en España, como el acuerdo firmado entre estas instituciones.
El objetivo general de la investigación es identificar el incumplimiento de las Obligaciones Matrices de la Responsabilidad del Poder Político como la infracción jurídico-política apta para posibilitar la instauración y condena de los Presidentes Fernando Collor de Mello y Dilma Roussef en sus respectivos procesos de Impeachment.
Los objetivos específicos serán distribuidos, cada uno, en cuatro capítulos y de la siguiente forma: El primer objetivo específico es explayarse acerca de las ideas del Sistema de Gobierno y Separación de los Poderes para, en este contexto, analizar el desarrollo histórico, jurídico y conceptual de los fundamentos del Presidencialismo, así como su configuración institucional predominante en Brasil, en Latinoamérica, en especial, la noción de “Presidencialismo de Coalición”; el segundo objetivo específico es desarrollar un ámbito doctrinario acerca de la Responsabilidad del Poder Político, cómo la misma es implementada para investigar infracciones políticas del Jefe del Poder Ejecutivo Federal en el Sistema de Gobierno Presidencialista y cuál la lógica institucional que motiva su judicialización; el tercer objetivo específico es trazar un panorama general del Proceso de Impeachment en Brasil, su historia, concepto, naturaleza jurídica, qué causas pueden motivar la apertura de un Proceso de Impeachment e, igualmente, analizar la actuación del Poder Judicial en los procesos de Impeachment sufridos por Fernando Collor y Dilma Rousseff; el cuarto objetivo específico es explayarse acerca de las Obligaciones Matrices de la Responsabilidad del Poder Político y, alcanzado el objetivo de la Tesis propuesta, demostrar cómo los Procesos de Impeachment a que fueran sometidos los Presidentes Dilma Rousseff y Fernando Collor resultan de infracciones a estas Obligaciones Matrices.
Para lograr este objetivo, el trabajo constará de cuatro capítulos, el Capítulo 1 de la presente Tesis Doctoral se propone proveer un estudio acerca de la idea de Sistema Presidencialista de Gobierno. En un primer momento, es abordada la noción de Sistema de Gobierno en sí. Cabe destacar que los Sistemas de Gobierno tienen la función de designar una estructura horizontal de poder, que divide éste entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial en el mismo nivel de organización constitucional, en oposición a la estructura vertical de poder, que involucra la división de autoridades en diferentes niveles gubernamentales (federal, estatal y municipal) Fue con la publicación, en 1748 de la obra Espírito de las Leyes de Montesquieu, que se expuso la teoría de la división tripartita de los poderes, que reconoce que la persona imbuida del poder tiende a abusar de él, anteviéndose, por lo tanto, que las funciones divididas entre diferentes personas u órganos podría funcionar como control de ese poder entre sí, más tarde lo que denominaríamos como sistema de frenos y contrapesos.
Posteriormente, con el surgimiento de la idea de que la Constitución es el ordenamiento jurídico máximo de un Estado, que dispone sobre la organización política y asegura los Derechos del pueblo, esta división es elevada a la condición de principio constitucional, el cual define la constitución de poderes diferentes y el contenido y el alcance del referido principio, que deben ser estudiado bajo el punto de vista de la distinción entre las funciones de la institución del propio derecho, como así también el establecimiento de la ejecución, de la jurisdicción, de la prohibición de ejercerse funciones que son asignadas a otro poder (separación de poderes) y del control y regulación recíproca de los poderes (equilibrio de los poderes).
Esta es la idea fundamental de la división de los poderes estatales, o sea, el principio constitucional que visa garantizar la libertad individual al mismo tiempo en que organiza y limita institucionalmente las funciones del Estado, así como también tiene por función principal atender los anhelos del pueblo detentor de la voluntad que lo legitima democráticamente.
Con respecto al Poder Ejecutivo, éste es estructurado en diversas formas que pueden ser encontradas en los ordenamientos jurídico-constitucionales positivos de cada Estado, pudiéndose trazar un delineamiento estructural significativo entre el Poder Ejecutivo en los Sistemas de Gobierno Presidencialistas y Parlamentaristas.
Eso porque, en los Sistemas de Gobierno Presidencialistas, las funciones del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno son acumuladas en un mismo cargo – el de Presidente de la República (a ejemplo de lo que ocurre en Brasil, Estados Unidos y México) – mientras, en los Sistemas de Gobierno Parlamentaristas, la función de Jefe de Gobierno es atribuida a un Primer-Ministro y la función de Jefe de Estado es atribuida a un Monarca (a ejemplo de lo que ocurre en Japón, Reino Unido y España) o a un Presidente (a ejemplo de lo que ocurre en Francia).
El Poder Ejecutivo es identificado primariamente con la aplicación práctica de las leyes emanadas del parlamento, de modo de buscar los objetivos constitucionalmente catalogados como siendo de interés público, por intermedio de la realización de actos jurídicos que buscan concretar referidos anhelos populares en el ámbito de la actividad público-administrativa.
Así, a partir de mediados del siglo XX, la idea de gobierno está asociada al Poder Ejecutivo, que amplió su capacidad normativa para legislar y también para ejecutar políticas de planificación macroeconómica en el ámbito interno, así como también maximizó la importancia de su actuación internacional, aspectos estos que afectan directamente la configuración de la división de funciones con la prominencia del Poder Ejecutivo.
Otro factor relevante en la distinción entre los Sistemas de Gobierno Parlamentaristas y Presidencialistas es el procedimiento de responsabilización política del Jefe del Poder Ejecutivo Federal. En los Sistemas de gobierno Parlamentaristas en que el Jefe de Estado es un monarca, éste no es susceptible de cualquier responsabilización política, pero, en estos sistemas, el Jefe de Gobierno, a su vez, puede responder a la moción de censura, promovida por el parlamento y ser destituido del cargo. Ya en los Sistemas de Gobierno Parlamentaristas en que el Jefe de Estado es un Presidente, éste será criminalmente responsable por actos practicados en la detención de su cargo y clasificadas como crímenes graves. En estos sistemas, la responsabilización política del Jefe de Gobierno funciona de forma similar a aquellos Sistemas de Gobierno Parlamentaristas en que el Jefe de Estado es un monarca (moción de censura), con la diferencia de que el Primer-Ministro es responsable frente al Presidente de la República y es por éste destituido.
A su vez, en los Sistemas de Gobierno Presidencialistas la responsabilización política del Presidente de la República tiene por implicancia lógica tanto la responsabilización del Jefe de Gobierno como la responsabilización del Jefe de Estado, una vez que ambas funciones están concentradas en el mismo agente político.
En Latinoamérica, el Presidencialismo es una forma predominante de gobierno y se presenta en formato notablemente distinta al modelo clásico. El Presidencialismo latinoamericano puede ser caracterizado por atribución de funciones principalmente legislativas al Presidente de la República, como la competencia privativa para la propuesta de proyectos de ley que versen sobre determinadas materias y la decretación de la intervención federal. A lo largo del Capítulo 1 de la presente Tesis, será demostrada la relación entre este modelo de Sistema de Gobierno Presidencialista y el populismo, como así también el fenómeno del “Presidencialismo de coalición” peculiar en Latinoamérica.
En Brasil, la experiencia constitucional luego de la proclamación de la República es esencialmente presidencialista. Después de la proclamación de la independencia de Brasil, el régimen monárquico entonces instituido por la Constitución Política del Imperio de Brasil de 1824 persistió hasta el surgimiento del golpe militar engendrado con el intento de establecer la forma republicana de gobierno en el país, en ejemplos similares a los cuales se puede verificar actualmente.
El único momento en que el país vivenció el Sistema de Gobierno Parlamentarista fue a través de la Enmienda Constitucional nro. 04 de 1961, a fin de enfrentar la grave crisis institucional que siguió luego de la renuncia de Jânio Quadros y la toma de João Goulart, siendo que en ese momento el poder ejecutivo pierde su carácter unipersonal y pasa a ser ejercido de forma dividida entre el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, siendo que a éste le fue atribuida la conducción política del gobierno, así como también la responsabilidad por la administración federal.
A partir de 1946 la presidencia se tornó un medio para prácticas populistas con incipiente desarrollo. Con el golpe militar de 1964 hasta el período de transición democrática, la presidencia fue monopolizada por una casta interesada en la distribución de favores entre sí a precio de la violación de libertades y garantías democráticas, fenómeno que alcanzó su ápice con el Decreto del Acto Institucional nro. 5, en 1968, el cual atribuyó al Presidente de la República el poder de decretar el receso del Congreso Nacional, de las Asambleas Legislativas y de las Cámaras de Concejales (Art.2º.), decretar la intervención en Estados y Municipios, sin las limitaciones previstas en la Constitución (Art.3º.), suspender los derechos políticos de cualquier ciudadano por el plazo de 10 años, y destituir mandatos electivos federales, estatales y municipales (Art. 4º.), así como suspendió la garantía de habeas corpus (Art.10).
Actualmente, el Poder Ejecutivo Federal está controlado en la Constitución de la República de 1988 en los artículos 76 a 91 y dictaminó que el Poder Ejecutivo será ejercido en forma unipersonal por el Presidente de la República, por voto directo, universal y secreto e, inicialmente, fijó el plazo del mandato de 5 años, vedada la reelección, texto que fue alterado por la Enmienda Constitucional nro.16 de 1997 que redujo el período del mandato presidencial para cuatro años, permitida la reelección por un único período subsecuente.
Dicho sistema, sin embargo, es vulnerable a un fenómeno sociológico-político denominado Presidencialismo de Coalición, constatable en las democracias presidenciales multipartidistas – con miras a la duración prefijada del periodo de mandato y la inexistencia de mecanismos directos de concesión de confianza parlamentar – en las cuales, entre el inicio y el término del mandato, surge la casi dependencia de los Presidentes del apoyo político de otros partidos.
En este ámbito político en que el Presidente de la República negocia para formar mayorías en el Congreso Nacional, los partidos aliados se distancian ideológicamente de sus propuestas políticas, lo que no sucede en el Sistema de Gobierno Parlamentarista, en el cual las agremiaciones partidarias electas al poder operan de forma efectivamente ideológica, lo que les es posibilitado principalmente por tener la prerrogativa de elegir el Jefe del Poder Ejecutivo (Jefe del Gobierno), el cual por su vez, tendrá un programa de gobierno compatible con la ideología de aquella mayoría parlamentar que lo eligió, en el cual su acción será fundamentada.
Una variante del Sistema de Gobierno Presidencialista destacada en el Capítulo 1 de la presente Tesis es aquella que estableció llamar de Semipresidencialismo y consiste básicamente en la configuración institucional mencionada anteriormente, en la cual la función del Jefe de Estado es atribuida a un Presidente. Específicamente en el ejemplo del Semipresidencialismo francés, el Poder Ejecutivo es compartido entre un Jefe de Estado electo popularmente y un Jefe de Gobierno responsable a la vista de una legislatura popularmente electa, sistema que echa raíces en el objetivo perseguido por los constituyentes franceses de buscar colaboración orgánica entre los poderes.
El Capítulo 2 de la presente Tesis Doctoral se propone a proveer un estudio acerca de la idea de Responsabilidad Política y de la intervención del Poder Judicial en respectivos procedimientos de su investigación. La forma de gobierno republicana es, por excelencia, el régimen de la responsabilidad de aquellos que ejercen función política y se caracteriza por electividad (instrumento de representación), periodicidad (alternancia del poder) y Responsabilidad Política.
A pesar de que ideas como Democracia, República e independencia de los poderes, difícilmente encuentran correspondencia práctica de manera eficaz, la presente Tesis tendrá como foco esa concepción de Republicanismo, por guardar mayor relación con la idea de vedar a la arbitrariedad en el ejercicio del poder político, conforme se eplicará a continuación.
La República moderna, moldeada por las revoluciones democráticas de fines del siglo XVIII, con anhelos primariamente liberales, acabaron por producir las formas jurídicas de protección de los derechos individuales que legitiman, simultáneamente, las formas jurídicas de transmisión y titularidad de riquezas patrimoniales (las normas legales esenciales para la fluencia de la circulación mercantil) y la evolución de la noción de ciudadanía para la categoría de condición indispensable para el reconocimiento del ser humano como tal, dotado de dignidad inherente a su propia existencia. Este modelo de reglas jurídicas permitió mayor operatividad comercial más allá de los segmentos de la industria local y acabó por provocar el fenómeno económico, sociológico y político conocido como globalización.
Así, la idea de ciudadanía no se presta, de forma direccionada, a servir como fator de exclusión de determinados grupos de personas susceptiles de características vulnerables (como, por ejemplo, en Brasil, exclusión de mujeres del derecho de voto hasta el surgimiento de la Constitución de los Estados Unidos de Brasil de 1946 y de los analfabetos hasta el surgimiento de la Constitución de la República de 1988). De esta forma, la ciudadanía republicana moderna no se manifiesta meramente como prerrogativa o ejercicio de un derecho legal, presentándose, por lo tanto, radicalmente más inclusiva: la ciudadanía republicana se preocupa en asegurar la participación política de grupos minoritarios por medio de representación en situaciones deliberativas en el sentido de fomentar la inclusión y reconocimiento público de esas demandas. Fue en la Constitución de la República de los Estados Unidos de Brasil de 1891, que se estableció en el país la Forma de Gobierno Republicana y el Sistema de Gobierno Presidencialista a la moda norteamericana, siendo que la división cuadripartita del poder vigente en la Constitución Imperial fue reemplazada por la división tripartita de los poderes (inspirada en Montesquieu), que pasaron a equilibrarse entre sí en un sistema de frenos y contrapesos.
En este sistema de control recíproco de los poderes estatales constituidos y necesidad de legitimación popular para el ejercicio funcional de sus respectivos mandatarios surge la necesidad de estructuración jurídico-constitucional para que este control recíproco pueda ser instrumentado. Además, este control necesita, a su vez, ser dotado de criterios para su ejercicio, el cual, aunque sirve a finalidades eminentemente políticas, no puede estar ajeno a los principios fundamentales que rigen el Estado Democrático de Derecho, que resalta la separación de los poderes (como es el caso de la Constitución para los Estados Unidos y del Fixed-term Parliaments Act 2011 para el Reino Unido, por ejemplo).
Como resultado de esta dinámica de relaciones interinstitucionales entre los poderes estatales constituidos, la Responsabilidad Política se muestra exactamente con este criterio, para que el control recíproco sea ejercido en el sistema de frenos y contrapesos, y consiste en la premisa de que, siendo los representantes electos por el pueblo, de este son mandatarios y en sus intereses deben actuar, prestando cuentas y atendiendo sus demandas.
La Responsabilidad Política compone así, igualmente, uno de los más importantes valores del Estado Democrático de Derecho (Rule of Law), buscando vedar el ejercicio arbitrario del poder y, de esta forma, institucionalizar procedimientos que busquen la atenuación de la posibilidad de un uso arbitrario del poder político, siendo que, tanto ejercer el poder de forma no prevista, como ejercerlo sin tener en cuenta de qué forma esto afectará los individuos sobre los cuales es impuesto, son arbitrariedades, las cuales amenazan la libertad de aquellos sujetos ante la autoridad estatal y los torna desprovistos de expectativas consistentes en relación a ésta.
En este punto, insta delinear una necesaria distinción entre limitación y control recíproco del poder. La limitación del poder busca proteger al individuo de las arbitrariedades del poder estatal, confiriéndole, en virtud de este Derechos Fundamentales subjetivos y necesarios (vida, libertad, igualdad, seguridad y propiedad), con vistas a cohibir sus respectivas violaciones. A su vez, el control recíproco de los poderes es un mecanismo que instrumenta la adecuación funcional y/o la punición del desvío de conducta constitucionalmente legítima de los mandatarios de cargo público, notablemente de aquellos que son electos.
En lo que se refiere al mecanismo de investigación de la Responsabilidad Política del Jefe del Poder Ejecutivo Federal en el Sistema de Gobierno Parlamentarista, los mecanismos de apuración que se muestran, en general, comúnmente presentes en los regímenes jurídico-constitucionales de los países adeptos a esta forma institucional de organización política son: la moción de censura y la disolución parlamentar. Aquella es el procedimiento de remoción del Primer-Ministro que no atiende más las expectativas funcionales del parlamento que lo designó para el cargo, mientras la última es una consecuencia de aquella, ya que, aprobada una moción de censura, una elección general parlamentar anticipada debe ocurrir y en determinado periodo después del día en que la referida moción fuera aprobada y el parlamento pase una nueva moción, esta vez de confianza. Existe también la posibilidad del propio parlamento aprobar una resolución convocando a elecciones generales anticipadas.
En el Sistema de Gobierno Presidencialista, la Responsabilidad Política del Presidente de la República tiene como presupuesto el cometimiento de un Crimen de Responsabilidad, que consiste en una conducta que atenta contra la Constitución de la República, susceptible de ser practicada por determinados agentes políticos, en razón de los cargos públicos que ocupan y no sancionada con penas de naturaleza penal. Dicha infracción puede dar lugar a la instauración, por la Cámara de los Diputados, del procedimiento constitucionalmente estatuido para su investigación, que en Brasil, se convino llamar de Proceso de Impedimento (en inglés, Impeachment), sometido al juzgamiento de naturaleza política por el Senado Federal.
Curiosamente, el Impeachment – como institución típica del Sistema Presidencialista – surgió en el parlamentarismo inglés como instrumento político-constitucional de responsabilización de los ministros del Rey por el parlamento. Más aún, aunque el Impeachment provenga de la historia constitucional británica, es necesario recordar que los mecanismos de responsabilización política siempre existieron, incluso en la historia griega como los casos de Temístocles, que fue exiliado por la Asamblea popular de Atenas, y de Publio Escipión, también exiliado de Roma dentro de la misma Italia, responsabilizado por el uso irrestricto del dinero público.
Al contrario de los Sistemas de Gobierno Parlamentaristas, no es fácilmente distinguible (por ausencia de delimitación constitucional y legal), en el Sistema de Gobierno Presidencialista, cuando un Presidente de la República responde a un Proceso de Impeachment por infracción política en su calidad de Jefe de Estado o en su calidad de Jefe de Gobierno. Pero, dado a las funciones clásicamente atribuidas a cada uno de estos cargos, es posible vislumbrar que es posible promoverlo en ambos casos, teniendo en cuenta que, por ejemplo, en Brasil, el Presidente de la República comete Crimen de Responsabilidad si atenta contra la seguridad interna del País (cuya protección diplomática y/o armada está íntimamente ligada a cuestiones de Derecho Internacional Público y, por lo tanto, a las funciones del Jefe de Estado), así como si atentase contra la ley presupuestaria (cuya gestión consiste en actividad típicamente administrativa íntimamente ligada a cuestiones de Derecho Administrativo y, por lo tanto, a las funciones del Jefe de Gobierno).
Sin embargo, a pesar de la naturaleza jurídico-política del instituto, tal vez más fundamentalmente, Impeachment y criminalidad insisten en parecer asociados, y hasta vinculados, porque los casos concretos de Impeachment en el Derecho Constitucional contemporáneo no se iniciaron en debates políticos en el Congreso, pero sí con la intervención del poder judicial y/o a través de un equipo de fiscales federales que condujeron una investigación criminal contra el Presidente y sus asociados (véase el caso Richard Nixon en los Estados Unidos y el caso Fernando Collor en Brasil).
Parte de la doctrina estadunidense defiende la naturaleza eminentemente política del procedimiento (lo que, en tesis, debería impedir la actuación del poder judicial en el deslinde de la cuestión y decisión del Senado) observando, por ejemplo, que los senadores reunidos juzgan “cómo un tribunal” con poderes, inclusive, para “anular” las determinaciones legales hechas por el Chief Justice, que preside el juicio.
El enfoque americano, sin embargo, al precisar como pasibles de Impeachment actos que caracterizan "altos crímenes y contravenciones" (high crimes and misdemeanors) y crímenes federales como traición (treason) y soborno (bribery) no fue una elección vacía y acabó por dar forma al proceso de Impeachment con carácter esencialmente político, el que también es objeto de crítica doctrinaria, teniendo en cuenta que este escenario, sumado a la exigencia constitucional de una “súper mayoría” para que pueda ser definida la remoción de un Presidente de la República de su cargo y a la imposibilidad de revisión por otros poderes en caso de cometerse alguna equivocación, hace con que los parlamentares americanos sean altamente cautelosos al promover procesos de Impeachment.
Las razones por las cuales se adopta un estándar flexible para caracterizar la responsabilidad política en un sistema presidencialista se justifica, pues sería imposible prever todos los actos pasibles de Impeachment – especialmente considerando que ese instituto no se aplica solamente a presidentes de la república, sino también a varios otros agentes públicos de los demás poderes institucionales. El Capítulo 2 de la presente Tesis auxiliará en la demostración de esta aseveración, explicando la historia de los Procesos de Impeachment ocurridos en los Estados Unidos desde la promulgación de la Constitución de 1787. La naturaleza jurídico-política del Impeachment es objeto de mayor inmersión teórica en el Capítulo 3 de la presente Tesis.
En Latinoamérica, dentro los motivos más frecuentes que posibilitaron acusaciones e instauraciones de procesos de Impeachment contra los Presidentes Latinoamericanos, tres son más evidentes, inclusive por la peculiaridad del Presidencialismo Latinoamericano, que son: la insatisfacción de la sociedad civil con las políticas económicas y sus resultados; acusaciones de corrupción vinculadas a la figura del propio presidente o a sus subordinados directos y presidentes que contaban con minoría representativa en el Congreso.
El Capítulo 2 de la presente Tesis es finalizado con consideraciones acerca de la judicialización de la política, inclusive de Procesos de Impeachment. Ocurre que, simultáneamente con la adquisición de los ya mencionados derechos individuales, Tribunales Constitucionales fueron dotados de amplios mecanismos de Control de Constitucionalidad, lo que les permitió ser demandados rutinariamente para atender las exigencias no cumplidas por los otros poderes constituidos. Este es el fenómeno que es convencionalmente llamado de Judicialización de la Política. Sin embargo, estas demandas se extendieron a la exigencia de cumplimientos de preceptos constitucionales atinentes a la actividad política en sí, como es el caso del Proceso de Impeachment del entonces Presidente de Corea del Sur Roh Moo-hyun, notorio por ser el primer caso del Constitucionalismo moderno en que un Presidente es, de forma impositiva, reconducido al cargo por una Corte de Justicia después de ser removido. Sin embargo, hay en esta situación la dificultad de desplazar decisiones primariamente atribuidas a una estructura política representada por mandatarios elegidos para un órgano jurisdiccional que no es políticamente responsable ante el pueblo de forma directa a través del voto.
El capítulo 3 de la presente Tesis pretende señalar las característica esenciales del instituto del Impeachment, su naturaleza jurídica, su concepto y cómo ocurre la intervención del Poder Judicial en este procedimiento. El instituto del Impeachment aparece por primera vez en el ordenamiento jurídico brasilero con la Constitución Imperial de 1824, con fuerte inspiración en el modelo británico mencionado anteriormente. La Ley del 15 de octubre de 1827 reglamentaba los dispositivos constitucionales pertinentes al especificar las acciones de cada infracción y previendo la sanción respectiva, que podría ser muerte natural, pérdida de confianza de la nación, inhabilitación perpetua para ocupar empleos de confianza, prisión, multa, remoción de la corte hasta la reparación del daño.
A diferencia de lo que ocurrió en la Constitución Imperial, el modelo de Responsabilidad Política adoptado por la Constitución Republicana fue directamente influenciado por el constitucionalismo norteamericano, pero limitado a determinados agentes políticos y reglamentados por las leyes nro. 27/1892 y nro.30/1892.
La Constitución de 1934, a su vez, incrementó el número de Crímenes de Responsabilidad y estableció un procedimiento complejo para la formalización del Proceso de Impeachment. El Impeachment seria manejado por un tribunal especial mito, pues entre los nueve jueces, tres serían senadores, tres diputados, tres ministros de la Corte Suprema, bajo la presidencia de la Suprema Corte responsable por la decisión final, lo que retrocedió en la Constitución de 1937, con el cierre del Congreso Nacional, la ausencia de responsabilización por atentado a los derechos individuales, la seguridad interna y las leyes presupuestarias. Y por primera vez es estipulada la irresponsabilidad presidencial por actos extraños al ejercicio de sus funciones.
Superado el periodo dictatorial del Estado Nuevo, la Constitución de la República de 1946 trajo una configuración del mecanismo de responsabilidad presidencial bastante parecida con el modelo hoy vigente, siendo la admisibilidad de la acusación decidida por la Cámara de los Diputados y el juicio realizado por Senador Federal, por un rol de Crímenes de Responsabilidad expresamente previstos. En ese periodo fue editada la Ley 1079/50, que pasó a regular el procedimiento constitucional.
En la misma línea de la Constitución de 1937, la Constitución de 1967 fue otorgada durante la vigencia de la dictadura militar, pos golpe del ‘64 y, de la misma forma previó un mecanismo de responsabilización presidencial. En la Constitución de 1967, sin embargo, el Impeachment fue previsto en los mismos lineamientos de la Constitución de 1946: juicio de admisibilidad por la Cámara de los Diputados (con quórum mayor a 2/3) y juicio por el Senado en los Crímenes de Responsabilidad. Finalmente, en la vigente Constitución de la República de 1988, esta estructura procesal fue mantenida, con la previsión de los respectivos Crímenes de Responsabilidad y las reglas fundamentales para el proceso de su juicio establecidas en los artículos 85 y 86, delimitando las siguientes causas como susceptibles de fundamentar la instauración del Proceso de Impeachment: I – la existencia de la Unión; II – el libre ejercicio del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Ministerio Público y de los Poderes constitucionales de las unidades de la Federación; III – el ejercicio de los derechos políticos, individuales y sociales; IV – la seguridad interna del País; V – la integridad en la administración; VI – la ley presupuestaria; VII – el cumplimiento de las leyes y de las decisiones judiciales. En el Capítulo 3 de la presente Tesis se realizan comentarios detallados a la reglamentación legal de cada una de estas conductas.
La ley infra constitucional que reglamenta este procedimiento, nro.1079/50, sufrió solamente una única alteración, a través de la Ley nro. 10028/2000, que incluyó en el texto original las alteraciones provenientes de la ley de responsabilidad fiscal, caracterizando como pasibles de responsabilidad presidencial algunas violaciones de sus dispositivos.
Conjugando las ideas trabajadas en el Capítulo 3 de la Tesis, con respecto al concepto de Impeachment y su naturaleza jurídica, considera que el referido Instituto se trata de un proceso sui generis de naturaleza híbrida jurídico-política, emprendido por el Parlamento, que sirve de medida precautoria para alejar el agente político de la gestión de los negocios públicos, comon consecuencia de la constatación de la existencia de Crimen de Responsabilidad y posee el objetivo de evitar la distorsión del ejercicio de las atribuciones inherentes al cargo, restaurando la confianza y el aprecio del pueblo sobre el Sistema de Gobierno vigente.
Un sector de la doctrina sostiene que la posibilidad de intervención judicial en el Proceso de Impeachment, teniendo en cuenta un análisis comparativo de los textos constitucionales de Brasil y de Estados Unidos, debería partir del texto constitucional, que prevé que la competencia para instruir y juzgar el proceso de Impeachment es del congreso y, por lo tanto, cualquier posibilidad de recurso junto a la Suprema Corte solo sería posible en el caso de violaciones de la ley que pudieran, eventualmente, ocurrir durante el proceso parlamentar.
Así, en el caso específico de violación formal, podría el Poder judicial, a pedido de la parte lesionada, disolver la decisión condenatoria, por incumplimiento in fraganti de dispositivo constitucional y, procediendo así, no habría invasión por parte del Poder Judicial en la competencia del Legislativo, una vez que la Constitución de la República de 1988 atribuye expresamente al Supremo Tribunal Federal la competencia para su custodia.
De esta forma, es probable concluir que no corresponde al Poder Judicial intervenir en el Proceso de Impeachment, ni hacer juicio y mérito de los motivos de la acusación, salvo en el caso específico de analizar la legalidad formal del procedimiento en el órgano político y si, por lo tanto, se verifica el incumplimiento formal que conlleva una lesión al derecho individual corresponderá al poder judicial juzgar la reparació.
Cuando fue la Judicialización del Proceso de Impeachment el entonces Presidente Fernando Collor de Mello, la primera cuestión judicializada a ser decidida por el plenario del Supremo Tribunal Federal fue objeto del Mandato de Seguridad n. 21564, acerca del plazo de defensa y otras cuestiones procesales.
En cuestión de orden suscitada por el Relator, Ministro Octávio Gallotti, se concedió entonces, una preliminar en parte, sólo para conceder el aumento del plazo para la defensa de cinco a diez sesiones, bajo el fundamento de la garantía del debido proceso legal, de la amplia defensa y del contradictorio.
En esa ocasión, inclusive, la Corte entendió como recibido el art. 223, de la Ley n. 1079/50, que prevé votación abierta y nominal en las sesiones deliberativas que motivan el Impeachment.
En situación posterior, con el Proceso de Impeachment ya instaurado ante el Senado Federal, nuevamente el Reo Fernando Collor, alejado de sus funciones, requirió Mandato de Seguridad, decretado nro 21623, por informe del Ministro Carlos Velloso, sustentando el cercenamiento de la defensa y el impedimento y sospecha de Senadores. El writ fue conocido y rechazado por el Supremo Tribunal Federal.
Collor al renunciar intentó evitar la condena por entender que tal acto tendría la posibilidad de extinguir el proceso de Impeachment, por lo que no habría que considerarse la aplicación de la pena e inhabilitación para el ejercicio de función pública. Cuando el Senado la aplicó, el ex Presidente renunciante impuso el Mandado de Seguridad nro. 21689, el cual fue igualmente conocido y rechazado por el Supremo Tribunal Federal.
En esta ocasión, el Supremo Tribunal Federal decidió que el Impeachment posee dos penas distintas, independientes y no accesorias, que son la pérdida del cargo y la inhabilitación por ocho años para el ejercicio de función pública. Ya que la renuncia al cargo cuando ya se había presentado en la sesión de juicio no tendría la posibilidad de paralizar el proceso.
Con relación a la judicialización del Proceso de Impeachment de la ex Presidente Dilma Rousseff, ésta se dio de forma aún más intensa, viniendo el Supremo Tribunal Federal a manifestarse sobre una diversidad considerable de tópicos acerca del tema, que son debidamente explotados en mayor detalle y minuciosamente en el Capítulo 3 de la presente Tesis. Inicialmente, por intermedio de dos Mandados de Seguridad (33.387 y 33.838), fueron discutidas: la votación secreta para la comisión; candidaturas aisladas y no indicación proporcional entre los partidos.
En consecuencia, teniendo en cuenta la propuesta argumentada de Incumplimiento del Precepto Fundamental nº 378, el Tribunal Supremo Federal fue convocado a resolver controversias sobre: (a) Deliberación por mayoría y papel de la Cámara de Diputados y Senadores Federales en el Proceso de Impeachment, quedando definido que a la Cámara solo le corresponde el juicio de admisión de la acusación, lo que puede ser repetido en el Senado Federal; (b) Imposibilidad de Presentación de Candidaturas u otras postulaciones, la contabilización de la Proporcionalidad y la necesidad del Voto Abierto para la Formación de la Comisión Especial; (c) Imposibilidad de la Aplicación Subsidiaria de las Hipótesis de Impeachment y Suspensión al Presidente de la Cámara; (d) Ausencia del Derecho a la Defensa Previa y al Derecho a la Defensa de Manifestarse luego de la Acusación; (e) Posibilidad del ejercicio de la Función de Acusación por los Senadores, Interrogatorio como Acto Final de la Instrucción Probatoria y Posibilidad de la Aplicación Subsidiaria de los Reglamentos Internos de la Cámara y del Senado.
De la misma manera que en el caso de Collor, todo el processo de Impeachment – que se quiera en un primer momento estipular esa premisa en un ámbito formal -, que culminó en el alejamiento de la ex-Presidente Dilma Rousseff, transcurrió dentro de la legalidade y de los límites constitucionales, sin ninguna ruptura al orden constitucional o Estado Democrático de Derecho o cualquier revuelta social con motivo de su reversión.
Pese al análisis del Proceso de Impeachment, vivido en Brasil entre los años 2015 y 2016, que cesó el mandato de la ex-Presidente de la República Dilma Vanna Roussef, quedó dividido entre dos narrativas; la tesis de la naturaliza político-jurídica del procedimento y su legitimidade constitucional y la narrativa del “Golpe de Estado”/”Golpe Parlamentario” en teoría sufrido por la ex-Presidente de la República.
De esta forma, el Capítulo 4, promoviendo el desarrollo de la presente tesis, demostrará cómo ambos casos analizados son consecuencia de infracciones a las Obligaciones Fundamentales de la Responsabilidad del Poder Político, como así también definirá estas obligaciones en forma conceptual y doctrinaria.
La noción de la existencia de múltiples Obligaciones Fundamentales de la Responsabilidad del Poder Político presupone una diversidade de facetas por las cuales la falta de atención de las expectativas políticas por un agente político puede ser constatado, son las siguientes: accountability, responsability y liability Responsability, es la faceta obligatoria de la responsabilidad del poder político que incluye el cumplimiento de los deberes inherentes al cargo, accountability el deber de los representantes políticos de responder pos sus decisiones cuando fueran cuestionados por los electores o por otras instituciones, y finalmente, liablility que es la sujeción a las sanciones.
La infracción a la obligación principal de la acountability, proviene de uma deficiencia en la respuesta a las demandas de los electores de aquel agente político, como así también de los demás cuerpos constitucionales a los cuales éste debería atender adecuadamente cuando fuera invocado para eso. La obligación fundamental de la accountability proviende de uma deficiencia en la respuesta efectiva a las demandas de los electores de aquel agente político, como así también de los otros cuerpos constitucionales a los cuales éste debería atender adecuadamente cuando fuera invocado para eso. La obligación principal de la accountability, a su vez, posee cuatro dimensiones que le son accesorias, explicadas en mayor detalle en el Capítulo 4 de la presente tesis: dimensión de la answerability, dimensión de la sanción, dimensión del argumento y dimensión de la información.
La Obligación Principal de la Responsability, a su vez, es igualmente dotada de múltiples dimensiones. La primera, se trata de uma dimensión de la rendición de cuentas y, por lo tanto, asociado a la ya mencionada correlación entre la legitimidad democrática atribuída al agente político y a la condición de ser um mandatario del pueblo, cuyo interés debe perquirir en los términos de los objetivos constitucionales que delinean su actuación pública. La segunda dimensión enfoca un elemento del espectador, en la medida en que el agente político debe estar preparado para rendir cuentas de forma apropiada bajo la continua vigilancia popular. La tercera dimensión guarda relación con la segunda, teniendo en cuenta que limita la referida rendición de cuentas a las cuestiones de la “alta política” y no de meros trabajos administrativos y cotidianos inherentes al cargo ocupado. Finalmente, la cuarta dimensión impone un deber de verdad al agente político, considerando la desilusión política que puede ocurrir en caso de encubrimiento de hechos.
La Obligación Principal de la liability es la faz de las Obligaciones Fundamentales de la Responsabilidad Política que guarda mayor relación con el objeto de estudio de la presente Tesis de Doctorado: la imposición de sanciones en caso de incumplimiento de las dos obligaciones más arriba descriptas. Lo más importante para destacar con relación a esta última faz es que no se trata de sanciones en la misma perspectiva de aquellas adoptadas en relación a las sanciones causadas por la incidencia de normas penales. Esto es porque la Obligación Principal de la liability integra un cuerpo autónomo de normas jurídicas que se refieren a la organización del poder político, y al contrario de lo que sucede en el Derecho Penal, no es posible establecer una tipificación taxativa de las conductas que pueden dar lugar a la imposición de sanciones como consecuencia de la Obligación Principal de la liability.
Considerando la situación económica-financiera totalmente inestable y prejudicial que el gobierno de Collor no tuvo éxito em solucionar, la confiscación selectivamente classista engendrada de los activos depositados em cuentas de ahorro, el aumento desenfrenado de la inflación y la falta de apoyo partidário en el Congreso Nacional, se observa que, al ser demandado por el Pueblo y sus representantes, el Presidente Collor falló en dar una respuesta positiva a las expectativas sociales, políticas y económicas de aquellos, lo que causó la pérdida substancial de su Acountability gubernamental de modo de dejarlo vulnerable a la instauración y posterión condena en el Proceso de Impeachment que lo removió del cargo de Jefe del Poder Ejecutivo Federal.
De la misma forma, la intensa presión popular bajo la cual el Gobierno de Dilma fue sometido en virtud de la herencia simbólica de un Partido Político ligado a esquemas de corrupción que se volvieron noticias de Primera Plana a nivel nacional, combinada también con un escenario económico generador de una extrema desigualdad social que ocasionó un movimiento popular origen igualmente nacional y más ausaciones de desvío de fondos públicos nuevamente ligados al partido de la ex-presidente, datos obtenidos por intermedio de la Operación Lavado de Dinero, se mostraron como un componente altamente destructivo de la accountability de su gestión, sufidiente para resultar en que se promueva el Proceso de Impeachment y futura destitución del cargo de Presidente de la República en su contra.
En el ámbito de la responsibility, la participación del Presidente Collor en conductas calificadas omo corrupción conectadas al ex-tesorero de su campaña electoral, sumado a la intensa divulgación de los hechos descriptos por tales conductas por los medios de comunicación, generó una crisis política de dimensión nacional, que culminó en la instalación de una CPI encargada específicamente de descubrir la operación de estas conductas, imposibilitando al entones Presidente, de elaborar una defensa plausible en virtud de las acusaciones que le fueron hechas, dando motivo a su destitución en base al Proceso de Impeachment.
De la misma forma, en el caso de Dilma Rousseff, se denota que la presencia de la infracción a la obligación matriz responsibility fue funamentada de forma concreta y basada en datos provenientes del Tribunal de Cuentas de la Unión (Apertura de Créditos Suplementarios por intermedio de Decreto Presidencial y Contratación de Operaciones de Crédito con Instituciones Financieras Controladas por la Unión), y a pesar del contexto político altamente desfavorable en que se encontraba el Gobierno de Dilma, desesperado por tomar acciones sociales con la expectativa de crear una base popular para mantenerse en el poder, a pesar de carecer completamente de disponibilidad en el presupuesto público para ello.
La Obligación Principal de la liability fue impuesta al ya renunciante Presidente Fernando Collor el 30 de diciembre de 1992, por intermedio de la aplicación de la sanción de pérdida del cargo de Presidente de la República e inhabilitación para el ejercicio de cargo públio por 8 (ocho) años, cuando el mismo fue juzgado y condenado en el Proceso de Impeachment instaurado en su contra, según lo dispuesto en la respectiva sentencia: “Habiéndose extinguido, por la renuncia, el mandato presidencial del acusado, se da por concluido en el Senado, el proceso de Impeachment” (art. 52, párrafo único, de la Constitución Federal).
Sin más, alcanzado por un quorum de dos tercios, por la condena del acusado, declaró el Senado su condena e inhabilitación, por ocho años, para el ejercicio de función pública, bajo los términos de la misma norma constitucional.
En este punto, la posición asumida por el Tribunal Supremo Federal en lo que se refiere a la extinción, o no, del Proceso de Impeachment en razón de la renuncia del Presidente de la República, está fundamentada en la sólida construcción doctrinaria y coherente con la naturaleza política del Proceso de Impeachment, que no apunta solo a la remoción del infractor de un cargo oficial, sino también tiene una misión constitucional de asegurar el ejercicio del Poder Ejecutivo Federal en los términos que la Constitución le impone y, de esta forma se decidió correctamente, que la renuncia presentada por el entonces Presidente Fernando Collor no consiguió eludir su condena de inhabilitación para el ejercicio de cargo público por 8 (ocho) años.
De forma similar, el 31 de agosto de 2016, la entonces Presidente Dilma Rousseff fue juzgada y condenada en el proceso de Impeachment, iniciado en su contra, conforme la parte dispositiva de la respectiva sentencia: “El Senado Federal entendió que la Señora Presidente de la República DILMA VANA ROUSSEFF cometió los críminies de responsabilidad consistentes en contratar operaciones de crédito como institución financiera controlada por la Unión y editar decretos de crédito complementarios sin autorización del Congreso Nacional previstos en el art. 85 inciso VI, y art. 167, inciso V, de la Constitución Federal, así como en el art. 10, incisos 4, 6 y 7, y art. 11, incisos 2 y 3, de la Ley nro. 1079, del 10 de abril de 1950, por 61 votos, habiendo sido registrados 20 votos en contra y ninguna abstención, quedado de esta forma la acusada condenada a la pérdida del cargo de Presidente de la República Federal de Brasil”.
En una votación posterior, el Senado Federal decidió dejar a un lado la pena de inhabilitación para el ejercicio de cargo público, en virtud de no haber obtenido en esta votación los dos tercios de los votos constitucionalmente previstos, habiéndose verificado 42 fotos a favor de la aplicación de la pena, 36 en contra y tres abstenciones.
Mientras, por las razones arriba mencionadas y analizadas en mayor profundidad en el Capítulo 4 de la presente Tesis, teniendo en cuenta la imnposición constitucional de ambas penas conminables a la condenada en el Proceso de Impeachment de ser decretadas en forma conjunta, se entiende que fue fiolada la Constitución de la República de 1988, especialmente el párrafo único de su art. 52, en la parte dispositiva de la sentencia condenatoria del Proceso de Impeachment de Dilma Rousseff que “decidió hacer a un lado la pena de inhabilitación para el ejercicio de cargo público, en virtud de no haber obtenido en esta votación los dos tercios de los votos constitucionalmente previstos”.
El presente Informe de Investigación culminará con las Considerciones Finales, en las cuales son presentados puntos conclusivos destacados.
En cuanto a la metodología empleada, se registra que en la Etapa de Incestigación, se utilizará el Método Inductivo, en la Etapa de Tratamiento de Datos, el Método Crtesiano, y en el Informe de los Resultados, expresado en la presente Tesis, se aplica la base lógica Inductiva.
En las diversas etapas de Investigación, fueron aplicadas las Técnicas del Referente, de la Categoría, del Concepto Operacional y de la Investigación Bibliográfica.
Es conveniente resaltar, finalmente, que siguiendo las directrices metodologícas del curso de Post Grado Stricto Sensu en Ciencia Jurídica – CPCJ/UNIVALI, en el presente trabajo, las Categorías fundamentales son notadas, siempre, con la letra inicial mayúscula y sus Conceptos Operacionales presentados en forma destacada.
- português
A tese de Doutorado está inserida na linha de pesquisa: Principiologia Constitucional e Política do Direito e é resultado das pesquisas desenvolvidas no curso de pós-graduação stricto sensu em nível de Doutorado em Ciências Jurídicas na Universidade do Vale do Itajaí́ – UNIVALI, na área de concentração Constitucionalismo, Transnacionalidade e Produção do Direito, com apoio financeiro da Capes através da Bolsa de Doutorado Sanduíche desenvolvida na Espanha e da Universidade de Alicante (Espanha). Por se tratar de trabalho em dupla titulação, ressalta-se que a tese também corresponde à linha de pesquisa Argumentación y Constitucionalismo, do Doctorado en Derecho, da Universidad de Alicante. A sua composição teórica tem como objetivo geral identificar como o descumprimento das Obrigações Matrizes da Responsabilidade Política representaram infrações aptas a ensejar a instauração e a condenação dos Presidentes Fernando Collor e Dilma Rousseff em seus respectivos Processos de Impedimento. Para a consecução deste objetivo, a pesquisa foi subdividida em quatro objetivos, distribuídos, cada qual, nos quatro capítulos e na seguinte forma: O primeiro objetivo específico é estudar os Sistemas de Governo e Separação dos Poderes para, neste contexto, analisar o desenvolvimento histórico e conceitual dos fundamentos do Presidencialismo, abordando sua origem, seus elementos determinantes, sua configuração institucional predominante no Brasil e na América Latina; o segundo objetivo específico é desenvolver um escopo doutrinário acerca da Responsabilidade Política, como a mesma é implementada para apurar infrações políticas do Chefe do Poder Executivo no Sistema de Governo Presidencialista e qual a lógica institucional que enseja sua judicialização. Para tanto, far-se-á uma incursão inicial na ideia de Republicanismo como origem do ideal de Responsabilidade Política e serão identificados os mecanismos de apuração desta espécie de Responsabilidade nos Sistemas de Governo Presidencialista e Parlamentarista; o terceiro objetivo específico é analisar o Impeachment no Brasil, seu histórico, conceito, natureza jurídica, causas que podem ensejar sua instauração e verificar os limites de atuação do Poder Judiciário nos Processos de Impedimento sofridos por Fernando Collor e Dilma Rousseff. O quarto objetivo específico é demonstrar como os Processos de Impedimento a que foram submetidos os Presidentes Fernando Collor e Dilma Rousseff resultam de infrações às Obrigações Matrizes da Responsabilidade do Poder Político. Quanto à Metodologia observa-se que o relato dos resultados é realizado na base lógica indutiva.
Palavras-chave: Responsabilidade do Poder Político, Impeachment, Accountability, Responsibility, Liability.
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