El principio democrático y la práctica de la oea
- Autores: Socorro Márquez Regalado
- Directores de la Tesis: Carlos R. Fernández Liesa (dir. tes.), Abraham Paniagua Vázquez (codir. tes.)
- Lectura: En la Universidad Carlos III de Madrid ( España ) en 2021
- Idioma: español
- Tribunal Calificador de la Tesis: J. Daniel Oliva Martínez (presid.), M.ª Ángeles Cano Linares (secret.), José E. Borunda Escobedo (voc.)
- Programa de doctorado: Programa de Doctorado en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid
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- Resumen
El objeto del estudio es determinar si existe un Principio Democrático en el Derecho Internacional Latinoamericano y si este es vinculatorio; clarificados sus límites y alcances, se analiza la práctica del Principio Democrático desde el método jurídico y el comparativo de casos.
La tesis consta de dos libros: el referido a las fuentes del derecho internacional latinoamericano sobre el Principio Democrático, y el que compara su aplicación a cargo de los órganos de la OEA: se contesta a las preguntas de investigación: ¿existe un Principio Democrático en el derecho internacional latinoamericano? y si existe, ¿cómo se practica el Principio Democrático partiendo del análisis de casos concretos en una perspectiva comparada? Se teoriza sobre la evolución y contenido del Principio Democrático Latinoamericano en tratados, declaraciones y protocolos; sobre las sanciones que cada instrumento contempla ante la violación del Principio. Se abordan los debates en el seno de la OEA de los que surgió la Carta Democrática Interamericana, instrumento que, desde la perspectiva de algunos iusinternacionalistas, representa un esfuerzo sin precedentes en el Derecho Internacional, y un hito que contribuye estructuralmente al derecho sobre la defensa de la democracia en el orden mundial; también se le considera como un eslabón final y la culminación del derecho democrático latinoamericano, entre otros adjetivos.
Como antecedente lógico y parte de la argumentación jurídica, se concreta un apartado sobre la democracia en las constituciones de los Estados objeto de estudio; se determina cómo se juridifica o positiviza la democracia en cada Constitución.
Se dimensiona el significado de conceptos y principios: democratización; no intervención; estándares deseables o posibles de la democracia; y, la efectividad de un gobierno al cumplir con estándares democráticos. Se abordan y comparan opiniones de iusinternacionalistas latinoamericanos sobre áreas de oportunidad que tiene la Carta Democrática Interamericana.
Los debates doctrinales ayudan a clarificar jurídicamente la relación entre democracia y derechos humanos; la concretización de procesos de promoción de la democracia; la necesidad de que se precisen los supuestos en que se consideran violaciones del orden democrático; y, la necesidad de cambiar la instancia competente para validar cuándo se está ante la presencia de hechos motivo de alteración del orden democrático.
Otras consideraciones de la doctrina, comparadas, son: la conveniencia de la creación de nuevos organismos que mejoren la aplicación de los instrumentos jurídicos, así como las características deseables de esos órganos; la necesidad de crear un mecanismo de monitoreo para el control y seguimiento de casos que pudieran poner en riesgo el orden democrático; la conveniencia de incluir nuevas y más severas sanciones al Estado cuyo régimen altere el orden constitucional; y, la competencia para iniciar un procedimiento de queja ante la OEA, entre otros.
Se sintetizan también algunas de las sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que guardan relación directa con la democracia. Sin pretender ser exhaustivo, se describe su parte substancial incluyendo, en algunos casos, el extracto de la argumentación de votos disidentes o concurrentes relevantes.
Para dar respuesta a la segunda pregunta de investigación, se analiza la intervención de la OEA ante hechos que motivaron la aplicación tanto de la Carta de la OEA, la resolución 1080, la Carta Democrática Interamericana, así como de la cláusula democrática en el marco del tratado del Mercosur.
La importancia del estudio va más allá de consideraciones jurídicas, es decir, estás son base para comprender las implicaciones de factores inmersos en la geopolítica mundial, habida cuenta de la existencia de bloques que se posicionan a favor o en contra de los anteproyectos de resoluciones de los distintos órganos de la OEA.
Para la muestra, se seleccionan Estados donde se presentan tres hipótesis: a) cuando se suspende a un Gobierno o a un Estado -según el caso- de participar en los órganos de la OEA; b) cuando se obvia aplicar sanciones, aun cuando existen causales para ello, expresamente declaradas por algún o algunos órganos de la OEA; y, c) existiendo hechos que pudieran ser motivo de declarar existentes las causales, estás no se imputan al Gobierno en cuestión, lo que implica un silencio de los órganos de la OEA.
Los estudios de caso que se comparan son los regímenes de Venezuela, en el periodo comprendido entre 2017 y 2020; Bolivia, entre los años 2016 y 2019; Nicaragua, en 2018 y 2019; Honduras, entre 2009 y 2011; Ecuador, en el 2005; Cuba, entre los años 1962 y 2019; y, Chile, entre 1973 y 1990.
El caso de Cuba destaca como emblemático: la resolución que suspende al gobierno de participar en la OEA se emitió en 1962, después de un golpe de Estado, mediando múltiples resoluciones previas y posteriores sobre la violación a derechos humanos; a pesar de ello, en 2009 fue cuando por medio de una resolución de la OEA se levanta la suspensión al gobierno de Cuba para participar en el Sistema Americano.
Otro caso que sobresale en el estudio es el de Nicaragua, en 2018, cuando el Consejo Permanente de la OEA reclamó en dos ocasiones los actos de violencia, represión, violaciones de derechos humanos y abusos por parte del gobierno de Daniel Ortega, mientras que en 2019, el mismo Consejo se refiere al deterioro de las instituciones democráticas y de los derechos humanos; al respecto la Asamblea General de la OEA urgió ese mismo año para que se permitiese el ingreso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, argumentando limitaciones a la libertad de prensa y represión de las protestas ciudadanas, ante lo que pidieron garantías para lograr elecciones libres, justas, transparentes y legítimas.
El caso de Venezuela es el que provoca el debate más álgido en el seno de la OEA. De 2017 a 2020 se advierten diversas resoluciones del organismo en las que destacan, entre otros factores, condiciones consideradas por la Organización como violatorias del Principio Democrático.
A guisa de ejemplo se exponen: la suspensión de los poderes de la Asamblea Nacional -provocando que existan dos órganos legislativos en funciones-; declarar que el proceso electoral desarrollado en 2018 carece de legitimidad; la referencia a la posibilidad de que se hayan perpetrado crímenes de lesa humanidad; el desconocer la legitimidad del régimen de Nicolás Maduro, entre otros.
A pesar de estos hechos, la Asamblea General de la OEA no ha suspendido formalmente al gobierno de Maduro de participar en ese órgano, aun cuando el Consejo Permanente en 2017 sí declara una “violación del orden constitucional” (2017, págs. 1, Declaración 1) y el mismo Consejo Permanente en 2019 opta por desconocer el régimen de Nicolás Maduro y reconocer el de Juan Guaidó.
En relación con Bolivia, durante el referéndum constitucional de 2016, Evo Morales pierde la posibilidad de reelegirse por cuarta vez como causa del resultado de un plebiscito, sin embargo, en 2019 el Tribunal Electoral lo habilitó para ser candidato a presidente, esto a pesar de que la Constitución boliviana sólo permite una reelección. Ante este hecho, los mandos castrenses de Bolivia sugirieren a Evo Morales -después de que este último ganara las elecciones- que renunciara, como lo hizo, acusando al Ejército boliviano de perpetrar un golpe de Estado.
Por lo que se refiere a Honduras, en 2009, el Presidente Manuel Zelaya fue privado de su libertad por el ejército hondureño, ese mismo día, el poder Legislativo leyó una carta de renuncia, misma que Zelaya calificó de falsa. La Asamblea General de la OEA condena el golpe de Estado, acusa de una alteración del orden constitucional, exige la restauración del presidente y suspende a Honduras de participar en la Organización regional. Este es el único caso en que un Estado como tal ha sido suspendido de la OEA.
Ante ello, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, califica el hecho como un derrocamiento y como una ruptura del orden constitucional. Finalmente, la suspensión del Estado de Honduras fue levantada por la OEA en 2011, en virtud de un Acuerdo de Reconciliación entre el presidente Porfirio Lobo y el expresidente José Manuel Zelaya.
Un caso de silencio de la Asamblea General de la OEA, ante la presencia de la violación del Principio Democrático es el de Ecuador en 2004, cuando el presidente Lucio Gutiérrez desapareció la Corte Suprema, dejando sin magistrados al órgano jurisdiccional.
A la decisión de desaparecer al Poder Judicial, precede un acuerdo político entre el partido político del que emanó el Presidente y otro partido, en el sentido de repartirse las magistraturas. La crisis constitucional trajo como consecuencia un presunto abandono del cargo, decretado por el Poder Legislativo contra el presidente Gutiérrez.
En el caso de lo sucedido durante el periodo comprendido entre 1973 y 1990 en Chile, se aprecia una débil reacción de la OEA ante el régimen de Augusto Pinochet, después del golpe de Estado contra el presidente Salvador Allende en 1970. Se abordan las posturas de la ONU, la OEA, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la de Amnistía Internacional, ante las violaciones a los derechos humanos y la expedición de leyes que contravienen diversos principios del derecho internacional, relacionados con la pluralidad democrática.
El trabajo de la presente tesis se aborda principalmente desde un método jurídico y desde el comparativo, partiendo del análisis literal de las normas del derecho Internacional Latinoamericano y de las resoluciones de los órganos de la OEA. El Método Jurídico se usa también tomando como base las premisas planteadas por Liborio Hierro: conocer el derecho y aplicar el derecho, lo que se realiza en aras de dos objetivos particulares: primero, conocer en qué consiste el Principio Democrático contemplado en los instrumentos internacionales latinoamericanos y, segundo, las particularidades de su aplicación.
Respecto de las preguntas de investigación planteadas en el diseño metodológico, se afirma: 1.- Existe un Principio Democrático en el Derecho Internacional Latinoamericano; ese Principio es vinculante, sin embargo, se hace necesaria la elevación de rango de tratado de las cláusulas contenidas en la Carta Democrática Interamericana; y, 2.- Las sanciones ante la violación del Principio Democrático se han aplicado de manera inconsistente: algunos órganos de la OEA han invocado la misma causal en casos diversos, pero se han aplicado medidas punitivas distintas.
Las afirmaciones se desprenden de los siguientes argumentos: Existe un Principio Democrático Latinoamericano expresado en la Carta de la OEA, del cual son parte en términos procesales e interpretativos, las disposiciones de la Carta Democrática Interamericana. El Principio Democrático está literalmente consagrado en el artículo 9 de la Carta de la OEA, y se refiere a una sanción aplicable al Estado parte en que se perpetre un golpe de Estado.
Adicionalmente, la Carta Democrática Interamericana -CDI- contiene un capítulo substancial sobre el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática, el cual menciona facultades expresas de actuación, tanto para las instancias de la Organización, como para los Estados Miembros y sus gobiernos. La CDI define cuestiones que no están consideradas en la Carta de la OEA, como las causales base para aplicar sanciones; en este caso se trata de circunstancias como la alteración del orden constitucional, la afectación grave del orden democrático y, la afectación del desarrollo del proceso político institucional democrático.
En cuanto a las sanciones, la Carta Democrática Interamericana amplía lo considerado por la Carta de la OEA, es decir, contempla una segunda sanción: la suspensión de un gobierno o de un Estado de participar en los órganos de la OEA.
Si bien, la obligatoriedad de las cláusulas de la Carta Democrática Interamericana es cuestionada por una corriente de iusinternacionalistas -en virtud de que no es un Tratado Internacional, sino una resolución de la OEA- se coincide con tres argumentos para sostener su vinculatoriedad: la CDI es un instrumento que realiza una interpretación extensiva del Tratado de la OEA, sus postulados se convierten en obligatorios; la CDI es una resolución declarativa de derecho, lo que la convierte en una fuente auxiliar del Derecho Internacional; y, la CDI es más que una declaración política, es decir, que tiene valor jurídico debido a que es el reflejo de un derecho preexistente, en este caso el tratado de la OEA.
La vinculatoriedad del Principio democrático es reforzada con las consideraciones interpretativas, tanto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como del Comité Jurídico Interamericano.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que hay factores concomitantes con la democracia, como la independencia de los poderes; el respeto de los derechos humanos; la libertad de pensamiento, la de expresión y la de asociación; el principio de legalidad; la periodicidad y autenticidad de las elecciones con un sufragio universal, igualitario y secreto; el acceso a la información; y, el respeto de la institucionalidad democrática, entre otros.
Por su parte, el Comité Jurídico Interamericano se ha referido a elementos que subvierten el orden democrático: como el fraude electoral, las prácticas que distorsionan los resultados electorales, la circunstancia de que el voto no sea auténticamente escrutado, e incluso ha planteado que la necesidad de que el Sistema Interamericano contemple medidas punitivas de esas prácticas.
Se concluye que la práctica de la OEA ha sido inconsistente; esta afirmación se colige de la aplicación del método comparativo, base de la presente tesis. La argumentación de la cual deriva esta afirmación parte de las evidencias empíricas descritas, esto es, a pesar de la existencia de hechos análogos y la declaración de causales idénticas y/o similares por órganos de la OEA, se ha aplicado la norma internacional Latinoamericana de manera diferenciada, considerando sanciones en algunos casos y absteniéndose de aplicarlas en casos análogos, incluso, guardando silencio en otros casos de similar carácter.
Más concretamente, la causal establecida en la resolución que sanciona a Honduras por una afectación del orden democrático, calificada como grave, establecida en el artículo 19 de la CDI, se presenta exactamente en los mismos términos en el caso de Nicaragua, lo que indicaría, siguiendo la lógica jurídica, la aplicación de sanciones en el mismo sentido, lo cual no sucedió.
Aquí se propone considerar que en el caso de Honduras se perpetró un golpe de Estado por parte del Ejército, un hecho antidemocrático cuyo resultado fue la deposición del presidente Zelaya; el caso se ubica en la hipótesis considerada en el artículo 9º de la Carta de la OEA. Por otro lado, se considera el caso de Nicaragua, donde el hecho considerado como antidemocrático fue la elección por cuarta ocasión del presidente Daniel Ortega.
Por otra parte, la afectación del orden democrático se decretó en el caso de Venezuela, aunque no se menciona la palabra “grave”, sin embargo, en este último caso no se aplicó sanción alguna.
Ahora bien, la suspensión de gobierno aplicada a la administración encabezada por Fidel Castro, derivado del golpe de Estado que este último dirigió contra Fulgencio Batista, debió ser aplicada también al gobierno de Augusto Pinochet en Chile, cuando se depuso a Salvador Allende; con mayor razón debido a que, para ese momento, la CDI en su artículo 19 ya establecía la sanción que suspende al gobierno ante un hecho de esta naturaleza.
Otra semejanza es la presentada entre Venezuela y Ecuador, pues en ambas coyunturas un Poder disuelve a otro; en el primer caso, el Poder Legislativo es disuelto por el Poder Judicial y en el segundo el Ejecutivo disuelve al Judicial. El tratamiento de los órganos de la OEA en estos dos casos es distinto, aunque los hechos son análogos, pues en el caso de Venezuela se decreta la actualización de una afectación del orden democrático, mientras que en Ecuador observamos un silencio de los órganos de la OEA.
Finalmente, en el caso de Bolivia se observan un conjunto de cruces de hechos y causales coincidentes con los otros casos, como la afectación del desarrollo del proceso político institucional democrático establecido en el artículo 17 y 18 de la CDI, la violación de garantías en procesos electorales establecida como causal en el artículo 23 de la misma CDI, así como la violación de garantías constitucionales y la violación de derechos humanos.
Como consecuencia de este trabajo de tesis, la primer propuesta consiste en la elevación de las disposiciones de la Carta Democrática Interamericana a rango de tratado, mediante una reforma de la Carta de la OEA, que otorgue carácter vinculatorio a las normas procesales incluidas en aquella: esto se específica en una reforma al artículo primero primer párrafo de la Carta de la OEA, en los siguientes términos “La Organización de los Estados Americanos no tiene más facultades que aquellas que expresamente le confiere la presente Carta y la Carta Democrática Interamericana, ninguna de cuyas disposiciones la autoriza a intervenir en asuntos de la jurisdicción interna de los Estados miembros” [el énfasis señala la adición].
La segunda propuesta consiste en reformar la Carta Democrática Interamericana para ampliar la competencia de iniciar un procedimiento ante la OEA, dotando de facultades a cualquiera de los Poderes constituidos de un Estado Parte, para que denuncien posibles casos de alteración del orden democrático.
El argumento substancial de esta propuesta consiste en que la violación al principio de la división de poderes puede ser multidireccional, es decir, puede provenir indistintamente de un poder en relación con los otros; de hecho, así lo demuestran diversas coyunturas históricas abordadas en el presente estudio.
El planteamiento se concreta en la siguiente adición de un segundo párrafo al artículo 17 de la Carta Democrática Interamericana: “Cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, la representación de cualquiera de los tres poderes podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia para el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática” [el énfasis indica la adición].
Con base en el análisis expuesto se concluye que, ante la existencia y la resultante vinculatoriedad del Principio Democrático en el Derecho Internacional Latinoamericano, por la observancia de discrepancias en su aplicación por parte de los órganos de la OEA, se advierten como necesarias modificaciones a fin de contribuir a su mejoramiento procesal, en aras de hacer más efectiva su aplicación, pues ello redundaría en la salvaguarda de los derechos humanos de los pueblos en la región.
