Las necesidades educativas individuales en la educación secundaria obligatoria desde las disposiciones legales

• Autores: Ramón López Batalla
• Directores de la Tesis: José Luis Bernal Agudo (dir. tes.)
• Lectura: En la Universidad de Zaragoza ( España ) en 2015
• Idioma: español
• Tribunal Calificador de la Tesis: Joan Teixidó Saballs (presid.), Marta Liesa Orús (secret.), Juan Ramón Soler Santaliestra (voc.)
• Materias:
  • Pedagogía
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• Resumen

  • INTRODUCCIÓN O MOTIVACIÓN DE LA TESIS El sistema educativo español en general y las enseñanzas secundarias en particular han experimentado una sucesión de cambios a lo largo de los últimos doscientos años en consonancia con las vicisitudes históricas por las que ha atravesado España desde comienzos del siglo XIX. Particularmente desde los años ochenta del siglo XX se han desarrollado una serie de reformas de las enseñanzas secundarias en España, con una incidencia especial en sus niveles obligatorios. En buena medida han venido motivadas por la necesidad de escolarizar a toda la población comprendida entre los doce y los dieciséis años, lo cual ha ocasionado cambios en los planes de estudios, la cultura escolar, la organización académica de los centros y, en definitiva, en el tradicional modelo educativo de referencia de dichas enseñanzas secundarias.

    En este nuevo contexto, la atención a la diversidad de necesidades educativas individuales (en adelante, NEI) que presenta el alumnado de estas edades debe materializarse en una escuela secundaria obligatoria, gratuita y comprensiva. Desde este punto de vista, las leyes orgánicas que han ordenado las enseñanzas obligatorias del sistema educativo español a lo largo de los últimos veinticinco años intentan hacer viable este equilibrio entre la diversidad del alumnado y la comprensividad de dichas enseñanzas.

    Desde el año 2006 la implantación de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante, LOE) ha generado un cúmulo de disposiciones legales reguladoras de la educación secundaria obligatoria (en adelante, ESO), tanto a nivel estatal como en lo que hace referencia a su desarrollo reglamentario autonómico. Su estudio sistematizado puede aportar conocimiento científico acerca de la naturaleza y el alcance de los cambios educativos inherentes a la implantación de las nuevas enseñanzas en el contexto de un sistema educativo fuertemente descentralizado como actualmente es el español.

    Con esta investigación se ha pretendido tanto la búsqueda de antecedentes históricos para una mejor comprensión de la situación actual de las enseñanzas obligatorias, como el análisis contextualizado de las diferentes propuestas educativas referidas a la ESO y reguladas en el conjunto de disposiciones legales que ordenan la implantación de la LOE en los distintos territorios autonómicos.

    En consecuencia, el problema de investigación se ha planteado en términos de verificar si existen o no reiteraciones y contradicciones en las disposiciones legales en cuanto al tratamiento de las NEI, como consecuencia del afán diferenciador y la indefinición de los límites competenciales de las distintas administraciones educativas, por un lado, y por otro, de la descoordinación entre la administración central y las autonómicas al concretar sus respectivas políticas educativas.

    A partir de esta referencia, se ha pretendido aportar conocimiento científico para sistematizar las diferentes propuestas de enseñanza adaptada a las NEI incluidas en las disposiciones legales que regulan la etapa de la ESO tras la publicación de la LOE. Primero, identificando los términos relacionados con la atención de las NEI en las disposiciones legales; en segundo lugar, analizando su tratamiento desde la perspectiva de una oferta de enseñanza obligatoria y gratuita de calidad y equitativa; y por último, valorando los diseños curriculares autonómicos de la ESO y su adecuación a la normativa básica estatal.

    DESARROLLO TEÓRICO Se ha adoptado el ¿diagrama UVE¿ de Gowin para concretar el modelo que articula esta investigación y la orienta a obtener respuestas acerca de la presencia del principio de individualización educativa en las disposiciones legales, en el marco de una escuela secundaria obligatoria, gratuita y comprensiva. Se intenta con ello aportar referencias para la reflexión y claves para su comprensión.

    A través del análisis de contenido del corpus documental, y de la consiguiente organización de la información en un sistema categorial propio, la interpretación hermenéutica nos ha permitido descubrir los significados subyacentes, los fundamentos de la normativa, la trayectoria histórica de sus propuestas y, en definitiva, la nueva realidad creada por el legislador mediante la formulación de las disposiciones legales.

    Partiendo de este marco teórico de referencia, se han definido unas hipótesis acordes con el carácter cualitativo de la investigación llevada a efecto. Constituyen unas explicaciones razonables, contextualizadas y enunciadas como proposiciones confirmables a través de las conclusiones de la investigación. En suma, pretenden servir de guía para la producción de conocimiento científico acerca del modo en que se reflejan en las disposiciones legales las ideas, conceptos y propuestas sobre la implementación del principio de individualización educativa en las enseñanzas secundarias, tanto desde la perspectiva de su evolución histórica en los sucesivos planes de estudios como, en particular, en lo que atañe a la implantación de la educación secundaria obligatoria tras la entrada en vigor de la LOE a partir del año 2006.

    Han sido analizadas 207 disposiciones legales catalogadas como unidades de muestreo y relacionadas con el tratamiento de las NEI de los alumnos. Su selección se ha efectuado bajo criterios de exhaustividad, representatividad, homogeneidad y pertinencia. Todo ello en relación con las diferentes épocas históricas que sucesivamente conformaron el sistema nacional de educación en España, y en particular la ordenación de las enseñanzas secundarias; es decir, desde su génesis a lo largo del siglo XIX y el primer tercio del XX, pasando por el modelo educativo de la II República, continuando con los planteamientos nacionalcatólicos de la época franquista y, por último, llegando a la concreción del derecho constitucional a la educación tal como queda definido en la actual etapa democrática.

    De este corpus documental se han extraído 1762 registros o fragmentos normativos con contenido propio y, además, susceptibles de codificación. A tal efecto, conforme avanzaba el proceso de investigación, se configuró progresivamente un sistema categorial propio articulado en tres grandes dimensiones: el modelo educativo, el currículo escolar y los recursos previstos para su aplicación. En torno a ellas se caracterizaron veintiuna subdimensiones temáticas que han ido conformando la estructura esencial del sistema categorial.

    Todo ello se ha interrelacionado con las diferentes propuestas estatales y autonómicas, que en esta investigación han asumido la función de unidades de contexto en el conjunto de la información analizada.

    CONCLUSIÓN La evolución histórica de las enseñanzas secundarias ha estado condicionada tanto por su finalidad propedéutica y su marcado carácter academicista como por el dogmatismo inherente al control monopolístico de la enseñanza que tradicionalmente ha ejercido la Iglesia católica en España. Tanto es así que hasta 1970 las disposiciones legales no contemplaron ni la posibilidad de una enseñanza y una acción tutorial personalizadas, ni mucho menos la atención a la discapacidad mediante un sistema de educación especial. Y aun cuando la Ley General de Educación plantea su integración en los centros escolares, si bien mediante aulas segregadas, tampoco logra traducirse en un ulterior desarrollo operativo y generalizado de la atención a la discapacidad en el medio escolar.

    La Constitución de 1978 reconoce el derecho a la educación y a una enseñanza básica obligatoria y gratuita. Ello ha originado un largo proceso de reforma curricular que, en lo que se refiere al tratamiento de la diversidad del alumnado, se caracteriza por una progresiva introducción de programas específicos de apoyo a las NEI de los alumnos, si bien se siguen manteniendo las materias académicas como ejes organizadores del currículo, con diferencias territoriales evidentes en aspectos tales como la evaluación del alumnado o las decisiones sobre los criterios relativos a su permanencia, promoción y titulación.

    La LOE y su desarrollo reglamentario por parte de las diferentes administraciones educativas profundiza en un modelo de enseñanza obligatoria definido por el equilibrio entre la atención a la diversidad de NEI y la organización de una escuela comprensiva, avanzando en sus propuestas relacionadas fundamentalmente con la equidad y la calidad de la oferta educativa, por un lado, y con el logro del éxito escolar de todos los alumnos por otro.

    Se propone la consolidación de un modelo educativo caracterizado por la adaptación de la enseñanza a la demanda social de educación en condiciones de equidad, inclusión, compensación, normalización y aprendizaje permanente. Asimismo, se define una educación en valores basada en el respeto, la responsabilidad, el esfuerzo compartido y la motivación. La orientación educativa y la acción tutorial se perciben como derecho del alumno, además de constituir los instrumentos básicos de adaptación de la enseñanza a sus NEI. El tratamiento de la diversidad del alumnado se articula mediante una escolarización flexible y normalizada, con control del absentismo escolar y medidas equitativas de apoyo. Y por último, las administraciones educativas coinciden en regular, según los matices propios de la orientación de sus diferentes políticas educativas, ciertos aspectos relacionados con la atención a las NEI: altas capacidades intelectuales, discapacidad, compensación de la desigualdad, apoyos y refuerzos y, en menor medida, la coordinación para facilitar a los alumnos la transición de Primaria a la ESO.

    Por otra parte, en general se constata que las diferentes administraciones educativas siguen unas pautas similares en cuanto a la implantación del nuevo currículo escolar. No obstante, el equilibrio entre diversidad y comprensividad se regula en función de la ideología de los gobiernos autonómicos, insistiendo en todos los casos en la regulación de la autonomía de los centros, de los espacios de opcionalidad curricular y de los programas específicos de apoyo al aprendizaje. Además, se constata que las materias académicas, y no las competencias básicas, mantienen su tradicional función reguladora del currículo, salvando algunas referencias genéricas al papel que desempeñan las competencias básicas como elementos reguladores de la evaluación de los alumnos.

    A modo de síntesis, cabría destacar algunos rasgos definitorios de los diferentes diseños curriculares autonómicos. En primer lugar, su diferenciación según la propia realidad lingüística y cultural del territorio; en segundo lugar, la continuidad de los planes de apoyo y programas de atención a la diversidad definidos con anterioridad a la LOE, con una tendencia general a incidir en aspectos relacionados con las altas capacidades intelectuales, la incorporación tardía y la atención domiciliaria y hospitalaria; y por último, la evidencia de que los diseños autonómicos presentan dos tendencias contrapuestas en el tratamiento de la diversidad del alumnado, ya que mientras que en unos casos se flexibiliza el currículo oficial para facilitar su adaptación a las NEI, en otros, las disciplinas académicas mantienen la imposición de sus estructuras y métodos y, en consecuencia, dan lugar a un diseño rígido que dificulta esa adaptación.

    Por último, las disposiciones legales que desarrollan la LOE, con los matices propios de los distintos planteamientos políticos que orientan la acción de las diferentes administraciones educativas, tienden a regular los recursos educativos tomando como referencia básica la satisfacción de las NEI de los alumnos, tanto en lo que se refiere a la organización de la docencia como en lo que afecta a la autonomía de los centros y a la promoción de la participación y el compromiso compartido de todos los sectores de la comunidad educativa.

    En efecto, por lo que hace referencia a la regulación de la docencia, por primera vez la LOE concreta expresamente las funciones del profesorado, entre las cuales destacan la orientación educativa y la acción tutorial como bases organizativas de los procesos. Los desarrollos autonómicos aportan pocas novedades, salvo algunas propuestas interesantes aunque de carácter aislado y con escaso desarrollo normativo. En esta línea, se han detectado, por ejemplo, pronunciamientos a favor de la evaluación y el reconocimiento profesional de la docencia, propuestas sobre una formación tutorizada del profesorado novel en ejercicio, o precisiones sobre la formación específica docente para el tratamiento de la diversidad y la organización de tutorías especializadas.

    En cuanto a la regulación de la autonomía de los centros educativos, las administraciones educativas coinciden en su justificación por la necesidad de adecuar la enseñanza a las NEI de los alumnos, e incluso en condicionar expresamente el reconocimiento de dicha autonomía a la autoevaluación institucional (autonomía responsable). Sin embargo, se ha podido constatar que su regulación sigue obedeciendo a prácticas pedagógicas de corte tradicional, que dificultan la materialización de unas prácticas autónomas y responsables por parte de los centros escolares. Así, por ejemplo, los horarios escolares continúan anclados en el clásico patrón semanal; por otra parte, aunque con agrupamientos puntuales, el grupo clase se mantiene como la referencia básica tanto para organizar los procesos de enseñanza y aprendizaje como para tomar las decisiones de evaluación y promoción del alumnado; y por último, las materias académicas conservan su categoría de piedra angular del desarrollo curricular ya que, entre otras consideraciones, de ellas se derivan cuestiones tan importantes como son los criterios de evaluación y promoción del alumnado.

    El tercer ámbito de regulación de los recursos educativos por parte de las administraciones autonómicas se centra en las medidas previstas para la promoción del esfuerzo compartido, el compromiso y la participación de todos los sectores de la comunidad educativa. En este sentido, se contemplan tres grandes vías para la mejora de la calidad y la equidad de los procesos educativos, relativas a la convivencia escolar, el compromiso de las familias y la cooperación institucional.

    La gestión de la convivencia y de los conflictos en el medio escolar se regula mediante la implantación de planes específicos en los centros, así como a través de la constitución de observatorios y asesorías para la mejora del clima escolar y la mediación en conflictos.

    Resulta también de interés la potenciación de los compromisos educativos con las familias para atender las NEI de los alumnos conjuntamente con los centros eswcolares. En las disposiciones legales autonómicas son habituales los pronunciamientos en favor de la necesidad de concretar, siempre desde la autonomía de cada centro, las medidas más adecuadas para informar, formar, coordinar y dar coherencia a las acciones formativas que se despliegan conjuntamente en el medio familiar y en la escuela.

    Por último, tanto la legislación estatal como su posterior desarrollo reglamentario en las diferentes comunidades autónomas aluden a la cooperación entre las administraciones públicas, corporaciones y otras entidades, para garantizar la libre circulación de ciudadanos por todo el territorio nacional, así como el derecho a recibir una enseñanza obligatoria gratuita y de calidad con independencia del lugar de residencia familiar. Las previsiones en este ámbito, de nuevo, son muy distintas según las administraciones educativas que las regulen. En general, puede afirmarse que son habituales los pronunciamientos favorables a la cooperación institucional; sin embargo, se ha podido constatar en las disposiciones legales la escasez de medidas concretas de cooperación entre el Gobierno de la nación y los autonómicos, salvando las frecuentes previsiones de cooperación con las administraciones locales y otras instituciones en materia de atención a la diversidad de NEI, substanciadas en abundantes acuerdos y convenios en materia de absentismo escolar, servicios educativos complementarios, uso compartido de recursos, mantenimiento de instalaciones, voluntariado, programas de compensación educativa, medidas interdisciplinares de atención a la discapacidad, oferta formativa de programas de cualificación profesional inicial, etcétera.

    En otro orden de cosas, a este conjunto de conclusiones relativas al tratamiento de las NEI de los alumnos en la educación secundaria obligatoria, procede añadir algunas consideraciones relativas a las aportaciones más destacadas de la investigación realizada por un lado, y por otro también a posibles vías de continuidad de la misma a la vista del desarrollo del proceso investigador llevado a efecto.

    Quizás entre las aportaciones más significativas destacaría el encuadre metodológico de la investigación, dada la efectividad demostrada por el análisis de contenido como uno de los métodos adecuados para estudiar la regulación normativa de los sistemas educativos, en la medida en que facilita la detección de semejanzas, diferencias, prioridades y matices según el signo político de los gobernantes y la realidad específica de cada territorio. No obstante, para asegurar su fiabilidad y validez esta metodología de investigación requiere una rigurosa y detallada planificación, especialmente en cuanto a la determinación de las unidades de información; la formulación de las hipótesis en coherencia con el problema, las preguntas y los objetivosde la investigación; la progresiva configuración del sistema categorial conforme se avanza en el análisis cualitativo de la información disponible; la determinación de las conclusiones finales a partir de las hipótesis planteadas y de las conclusiones parciales extraídas en cada una de las dimensiones del sistema categorial; y por último, incluso para determinar tanto las aportaciones más significativas de la propia investigación como las vías de continuidad que cabría derivar del trabajo desarrollado.

    Junto al interés del análisis de contenido como metodología de investigación adecuada para el tratamiento de las disposiciones legales en materia educativa, otra aportación significativa de la presente investigación sería la propuesta de algunas claves esenciales para la comprensión de los procesos de regulación de las enseñanzas secundarias en España. Destacaremos la permanente inestabilidad del propio sistema educativo, el academicismo y el dogmatismo dominantes en los planes de estudios y, por último, los referentes en torno a los cuales giran las propuestas de reforma de la educación secundaria obligatoria reguladas por las leyes orgánicas que se han sucedido en España desde los años noventa del siglo XX.

    La inestabilidad secular del sistema educativo español, podría atribuirse, por un lado, al hecho de que la Iglesia católica ha sido determinante a la hora de definir los valores educativos a lo largo de los siglos XIX y XX. Y por otra parte, las continuas disensiones del liberalismo decimonónico y la posterior presencia de largos períodos de dictadura en el siglo XX también han contribuido a impedir en tiempos pasados la consolidación en España de un sistema educativo homologable a los del propio entorno.

    Una segunda clave para la comprensión de la oferta educativa en los niveles de la enseñanza secundaria podría centrarse en la evolución histórica de los referentes curriculares. En efecto, el academicismo y el dogmatismo han marcado las pautas reguladoras de los planes de estudios de las enseñanzas secundarias en España hasta fechas muy recientes. Como ejemplo, es significativo que el principio de individualización de la enseñanza se recoja expresamente por primera vez en la LGE de 1970, y sólo se avanzará en su concreción veinte años después a través de las leyes orgánicas que desarrollan la Constitución de 1978 en materia educativa, entre otras propuestas, a través de la potenciación del carácter orientador de la función docente y del reconocimiento tanto de la participación de todos los sectores de la comunidad educativa como de la autonomía de los centros escolares.

    Algunas de las dificultades surgidas en la implantación de estas reformas de las enseñanzas secundarias, y también las variadas percepciones de las distintas administraciones educativas en cuanto su sentido y alcance, podrían explicarse en buena medida por las diferencias significativas que se detectan entre estas leyes orgánicas. Por una parte, resulta interesante analizar la evolución del marco curricular hasta llegar, con la LOE, a la inclusión de las competencias básicas entre sus elementos prescriptivos, si bien con un anclaje insuficiente respecto a los otros componentes esenciales del currículo. Asimismo, es importante el ajuste llevado a efecto en los últimos veinticinco años en lo que se refiere a los diferentes planteamientos de la evaluación, la promoción y la titulación del alumnado. Y por último, parece que la variabilidad detectada en la regulación normativa de los principios, prioridades y criterios para la provisión de los recursos educativos, facilitaría también la comprensión de ese proceso complejo y diverso de implantación de las nuevas enseñanzas obligatorias.

    Por otra parte, merece la pena considerar algunos de los elementos esenciales de la reforma educativa pautada en la LOE, en cuanto a sus finalidades educativas, al marco curricular y a la organización de los recursos, ya que también pueden facilitar la comprensión de los procesos reguladores de las enseñanzas secundarias en España.

    En primer lugar, destacaría su afán por potenciar tanto los principios de equidad y no discriminación como ejes de la enseñanza obligatoria, como el logro del éxito escolar de todos los alumnos a través del esfuerzo personal y el compromiso compartido. Ello requiere un esfuerzo añadido para mantener el difícil equilibrio entre comprensividad y atención a la diversidad, cuya materialización depende en buena medidade la ideología política y el grado de interés de los gobiernos autonómicos para regular, entre otras cuestiones, la autonomía de los centros, la apertura y flexibilidad del currículo oficial y el planteamiento de la evaluación del alumnado.

    En esta misma línea, podrían enumerarse algunas deficiencias de la LOE en cuanto a la regulación de tres ámbitos fundamentales para la implantación efectiva de las nuevas enseñanzas: la formación docente, la organización y el funcionamiento de los centros y la armonización de la acción educativa de las administraciones públicas.

    En efecto, una vez más, se echa en falta la regulación de unos programas potentes de la formación del profesorado (inicial y permanente) y su puesta en marcha con carácter previo a la implantación de un nuevo currículo, atendiendo especialmente a aspectos tales como la tutoría y la orientación, la programación didáctica y la adaptación del currículo, o el trabajo cooperativo en los equipos docentes. A ello hay que añadir la persistencia de problemas endémicos en el sistema educativo español que impiden el ejercicio de una autonomía real y responsable por parte de los centros educativos, debido, en buena medida, a unos inadecuados, y frecuentemente inexistentes, mecanismos de evaluación institucional, así como al excesivo afán reglamentista de los legisladores, que limita la posibilidad de adecuación a las necesidades del contexto, particularmente en el medio rural. Por último, también se ha podido constatar que la regulación de los cauces de coordinación y cooperación entre las diferentes administraciones ni garantiza la continuidad de los procesos educativos individuales en todo el territorio nacional, ni tampoco mantiene una línea coherente de unidad en la regulación de la evaluación general del sistema educativo así como en la delimitación competencial de las distintas administraciones educativas.

    Para cerrar estas conclusiones, perfilaremos algunas vías de continuidad marcadas por el propio desarrollo de la presente investigación. En efecto, tanto en relación con el estudio de las disposiciones legales como en su repercusión en la práctica educativa, es factible definir algunos ámbitos de investigación en torno a la evolución histórica del principio de individualización de la enseñanza en las enseñanzas secundarias. En un primer bloque podrían formularse problemas de investigación en torno a la regulación del tratamiento de la diversidad de NEI en una escuela inclusiva, con sus correspondientes implicaciones en diferentes ámbitos. Por ejemplo, en los planes de formación docente (inicial y permanente); en la regulación y el ejercicio de la autonomía de los centros; en el desempeño de la acción tutorial y orientadora en un contexto de trabajo cooperativo docente; en la delimitación de competencias entre la escuela, la familia y el entorno; o en la adecuación del currículo oficial en un medio socialmente o geográficamente desfavorecido por razones de diverso signo. Finalmente, en un segundo bloque cabría considerar las posibilidades de investigación de la praxis educativa en aspectos tales como la adecuación de la metodología didáctica a lo establecido en las disposiciones vigentes, la implementación de medidas de apoyo y refuerzo ajustadas a las NEI, o la integración de una evaluación auténticamente objetiva y formativa en los procesos educativos.

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